新形势下，国有招商公司的运行管理机制

新形势下，国有招商公司的运行管理机制

关键词：招商引资、平台公司、招商公司

【九兆点评：这段时间，不少区域，裁撤地方招商部门、取消基层招商指标、组建国有招商公司。市场化招商浓度变高，新模式摸着石头过河，招商引资大势所趋。显而易见，招商引资重任落在招商公司上，单靠招商局和投促局推资源，并不是长久之计。如此看，由国企引领的招商模式，重要性也愈发凸显，将成为地方政府关注的焦点。在此提醒，各地建立清晰、明确的结算机制，切勿将国有招商公司打造成纯粹行政化“政府招商平台”。重要的是，有一套市场化、合理化激励与奖惩机制。地方组建招商公司，不少都堵在“人”的问题上。做优内部管理，先要解决人的问题。招商公司与地方政府是协调配合的关系，招商体系中人就是顶层设计。其中，充分考虑地方招商主要诉求、当前招商工作存在的主要短板、地方招商人才储备等因素，可对根据产业定位对口招聘，有专门负责与所学专业相对应的产业招商工作。我们建议，从人力资源规划入手，搭建岗位体系，同时匹配相应的职业发展体系、人才培养体系、薪酬管理体系、绩效考核体系等，真正能实现把人招进来、留得住、发展好。作为市场化招商公司，我们能打胜仗的团队，通常都具备一些特点：定目标，做计划，强执行，还有价值观。上上下下对战略目标心中有数，对招商引资的目标非常坚定；做有计划的过程，也是统一意志和决心过程；找到关键行动，做哪些具体事情，才能完成目标；价值观就是坚守制度，不被稀释，需要人有怎样的价值观也很重要。地方国资平台公司，建立一套科学、系统且具激励性的绩效考核与奖励机制，确保团队及个人绩效与招商成效紧密关联。具体而言，少不了三个点：一是，明确考核标准，有可量化的考核指标，如项目引进数量、投资规模、重点类型的企业等。二是，定期评估工作，对招商进展和成效阶段性复盘，总结问题并调整战略，及时解决招商难点。三是，强化正向激励，对于成功引进重大项目团队与个人给予认可，确保考核机制持续保持科学性。找好位子，岗位按照专业对口、能力对等的用人机制定责定编，再市场化定薪，权责利对等。用好梯子，招商有能上能下的通道，优秀的人得提上来，干不了的人得让贤，人才的水池才能活。拿好尺子，市场化的绩效考核，有过程指标也有结果导向，以实绩论英雄，奖罚分明、优胜劣汰。我们建议，前期资产资源摸底、顶层架构设计等，可以由政府牵头，依托专业机构完成。而到了后期产业主体的实际运作，包括公司业务怎么发展，融资怎么开展，管理怎么规范等，这些都需要专业招商机构操盘。这既包括领导班子队伍，也包括重要岗位骨干，还包括一般基层员工，共同构成了产业主体的人才队伍。国有招商公司，即人的组成。人，是招商公司里最重要的资产。事情，是靠人来做的。人盘活了，招商引资做的事就对了。当然现阶段，地方组建专业化招商公司，招商经验萃取与招商模式创新，还是需要一定时间的打磨与沉淀。】

一、引言

近年来，地方政府在招商引资工作上不断强化招商功能，创新招商模式，完善政策体系。随着“管委会+公司”模式的不断涌现和推行，招商引资市场化机制正在逐步建立和完善。在建设全国统一大市场的背景下，2024年5月11日国务院第32次常务会议通过的《公平竞争审查条例》（以下简称“《条例》”）直接加速了招商引资的市场化进程。《条例》明确各地招商政策不得含有给予特定经营者税收优惠、选择性、差异化的财政奖励或者补贴以及要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠措施，这一规定限制了地方政府通过税收优惠、财政补贴、土地出让金返还等招商引资的传统做法。随后，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》再次强调：“规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为。”相关法律法规及规范文件的出台，对于厘清政府和市场关系，规范招商行为，实现招商引资高质量发展以及规范财政支出，提升地方财政可持续能力具有积极的作用。在此背景之下，各地积极响应国家政策要求，一方面加快设立产业引导基金、产业投资基金，另一方面纷纷成立国有专业招商公司，积极探索新形势下的市场化招商新模式。未来，“资本招商”、“基金招商”将成为地方政府招商引资的新趋势，而招商公司则成为地方政府开展市场化招商引资的创新载体。

二、国有招商公司功能定位及核心业务

（一）国有招商公司的功能定位

2017年，随着《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号，简称“开发区23条”）的发布，多省市地区便开始了以“管委会+公司”的模式探索政企分开及市场化运作的开发区运营管理模式。在市场化招商领域，部分地区开始组建国有招商公司，探索实施市场化招商模式，以充分发挥地方政府的战略引领、市场在资源配置中的基础性作用以及公司的市场化运作的价值。

随着《条例》的出台，新时期对国有招商公司的组建和发展提出了更高的要求。国有招商公司作为连接政府和市场的桥梁，其功能定位也发生了显著变化，主要体现在以下几个方面：

1.市场化招商综合运营平台

以往的招商公司侧重于行政指令下的招商方案编制和招商计划执行，新形势下的国有招商公司作为市场化招商主体，替代了以往政府行政部门的行政化招商，应更加注重规划统筹和产业布局，通过对地方产业园区进行布局规划，确保其符合地方经济发展战略和产业导向，参与或主导园区配套基础设施建设，通过精准招商，吸引符合地方产业规划和资源禀赋条件的企业入驻；通过招商引导地方产业布局优化，促进传统产业转型升级，推动新兴产业培育壮大，助力区域现代化产业体系建设同时负责园区的日常运营和管理，为落地企业提供全方位服务，包括政策解读、市场对接、法律咨询等。

2.政府与市场的专业化招商媒介

新形势下的国有招商公司需在政府的监督和指导下，在制度框架的约束下，充分发挥市场机制作用，提高招商效率和服务质量，实现经济效益和社会效益的双重目标。一方面采用市场化的人才招聘和管理机制，确保公司运营的专业性和灵活性，组建一支专业化的招商团队，提升团队的专业性和服务能力；另一方面积极宣传和解读相关政策，根据市场反馈调整招商策略，促进政策的有效实施。

3.资源整合与资产盘活主体

一方面利用自身的政策、资金、土地、市场等资源优势，更好发挥资源整合作用，通过市场化方式有效获取更多市场信息、合作机会、宣传渠道，更利于地区品牌打造和渠道拓展；另一方面充分挖掘利用地方农业、林业、矿产、旅游、能源等优势资源，通过特许经营、合作开发、资产置换、“腾笼换鸟”等方式，盘活存量闲置低效资产，优化产业布局，腾出新质生产力发展空间。以2024年9月12日成立的广州产投产业招商有限公司为例，该公司是由广州产投集团旗下产投资本管理公司全资持股，公司定位为以“资源链接平台”为核心，涵盖“项目挖掘平台+项目研判平台+项目赋能平台”的“1+3”专业化招商载体。

4.创新招商模式的运作主体

国有招商公司应聚焦产业链招商、资本招商、科技招商等主要招商模式，充分发挥国有资本的引领、带动和融资撬动作用，以产业链招商和打造产业集群为重要手段带动产业集聚发展；以资本招商为纽带，通过设立产业投资基金、创业投资基金等形式，重点投早、投小、投长期、投科技，充分发挥国有资本的融资撬动作用，推动国有资本成为更有担当的长期资本、耐心资本。同时，国有招商公司应积极探索创新数字化招商、场景招商、生态伙伴招商等招商新模式。2024年11月15日，江西省出台《江西省人民政府关于进一步加强新形势下招商引资工作的指导意见》，鼓励开发区成立招商公司、产业投资公司，推行“政府+公司+专业机构”联动招商，同时提出包括深化链式招商、创新资本招商、注重科技招商、推进数字招商等八大创新招商模式。

综上所述，国有招商公司不仅承担着传统的招商职责，在新时期背景下，还肩负着助推地方经济战略实施、产业转型升级以及自身市场化能力提升和专业化人才队伍建设的重大使命。

（二）国有招商公司的核心业务

作为由地方政府或其国有资产监督管理机构设立的企业，国有招商公司承担着城市和区域发展的招商重任，其核心业务集中体现在产业规划、投资建设、招商运营以及落地服务四个方面，通过制定招商政策、筛选投资项目、进行风险评估，以及基金运营管理等方式促进地方经济和特定产业的发展。

新的招商模式强调了新形势下地方政府将以国企为载体，通过市场化、专业化的方式推进招商引资工作。目的在于推动地方经济结构的优化和产业升级，实现从传统政府主导的招商向市场化招商转变。目前各地设立的招商公司，其核心业务各有不同，但基本上都围绕着产业园区基础设施建设、产业招商、园区运营、资本运作、基金管理与运营等几个领域展开。

三、国有招商公司的组建方式

目前国家并未出台相关政策文件对国有招商公司的设立提出可供参考的实施路径，在实践中，新设组建和改组组建是各地国有招商公司组的基本方式。

（一）新设组建

新设组建主要通过国有资本经营预算支出的出资、资产无偿划转等方式直接设立。结合实践来看，一般是由市县国资局或经开区管委会下属国资平台公司直接出资设立，或者由市县国资局/经开区管委会直接出资设立。《公平竞争审查条例》出台以前，部分地区国有招商公司也可能隶属于国有资产运营中心/开发区招商中心。目前广州、宣城、阜阳、绍兴、贵阳等地新近成立的国有招商公司均通过国资局或国资平台公司新设组建，如安徽宣城经开区投资促进有限公司就是由宣城市财政局通过下属平台公司宣城市开盛控股集团有限公司出资新设组建。

（二）改组组建

改组组建一般包括合并改组、吸收改组、直接改组三种模式，目前各地成立国有招商公司改组组建大多采用的是直接改组方式。选择一家有相关经验或招商服务的国有企业直接改组为国有招商公司，并对公司的治理结构、组织架构、部门职能以及业务板块等内容等进行重组整合。改组组建可以充分利用原企业招商运营、管理和业务基础。根据对目前各地招商公司成立的基本情况了解，珠海、无锡、亳州、潍坊等地均采用的是改组组建方式。如潍坊招商公司就是由原潍坊滨海招商发展集团有限公司于2024年1月份改组组建而成。

四、国有招商公司的运行管理机制

（一）国有招商公司治理结构及组织架构

作为独立运营的国有招商公司，一是需要建立完善的现代企业制度，设立党委会、董事会及经理层，形成有效制衡、协调运转的现代企业治理结构，既赋予经营者充分的经营自主权，又切实保障所有者的合法权益，并能充分激发和调动各类主体的积极性和创造性。二是国有招商公司的组织架构设置，需要考虑其国企身份以及具体运作模式，要在政府主导下，与市场化运作相结合，同时考虑公司的功能定位和业务发展方向。

目前根据各地招商公司组建实践，组织架构的设置趋向于采用扁平化的管理模式，以适应其市场竞争和快速变化的市场环境和政策环境，同时各地也会根据产业结构设置专业部门，以此增加招商公司的专业性和针对性。如东合产投公司、潍坊招商公司均设置了招商投资部（招商部）、综合服务部（综合部）等传统部门；如潍坊招商公司、绍兴招商公司分别成立了产业研究部、产业投资部以支撑其产业投资职能；如安吉招商公司则更加注重投资职能的打造和对风险的控制，成立了战略投资部、创业投资部和风险控制部；还有一些公司采用扁平化的管理模式，如珠海招商公司创新设置了北京、深圳、苏州三个驻外招商事业部。

总体来说，各地组建国有招商公司在部门设置上呈现出多样化的特点，主要原因是目前各地在对招商公司的组建和运作模式上面，还缺乏一些实践经验，未来其组织架构的设置也可能会随着市场和政策变化进行不断完善。

（二）建立市场化运行管理机制

从本次国有招商公司组建整体情况来看，完成从由政府主管部门及各级政府主导的“行政化招商”向“市场化招商”的转变是本次组建国有招商公司的内在要求。因此，国有招商公司如何建立市场化经营机制是其经营发展的核心要求。

建立市场化经营机制，最终目的是形成自主经营、自负盈亏、自担风险的独立市场主体。一方面，深化三项制度改革是规范建立现代企业制度的必备条件之一。对于新成立国有招商公司来说，建立管理人员竞聘上岗、能上能下的人事制度、职工择优录用、能进能出的用工制度以及收入能增能减、有效激励的分配制度是市场化运行机制构建的基本要求。

根据相关资料显示，各地在组建招商公司时，都明确了建立绩效考核制度以及具有激励机制的薪酬分配制度。如东合产业投资有限公司突出招商引资实绩考核管理，按市场化原则建立招商激励机制，实行“底薪+绩效”的薪酬制度，招商引资实绩与招商人员的薪酬直接挂钩。为真正实现市场化招商，谯城招商公司也提出了招商实绩考核和薪酬激励，把招商引资成果与招商人员的薪酬直接挂钩。同时，实行严格的KPI考核和“末位淘汰制”，确保招商专员能进能出。目前我国地方国有企业在推进三项制度改革时还缺乏一些整体设计。国有招商公司可以通过加强对国有企业负责人的培训、聘请专业机构协助设计三项制度改革实施整体方案等方式，提高国有企业整体推进三项制度改革的能力。

另一方面，根据2015年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》、2020年国务院国有企业领导改革小组先后印发的《“双百企业”推行经理层成员任期制和契约化管理操作指引》以及《“双百企业”推行职业经理人制度操作指引》等文件要求，全面推行经理层成员任期制和契约化管理，以及按照“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”的原则，加快建立职业经理人制度。

构建市场化运行管理机制是现代企业提升效率、降低经营成本的关键策略，对于国有招商公司来说，建立和完善现代化企业管理制度、构建灵活高效的市场化运行管理机制，不仅能够增强企业的内部活力，还能提升企业的整体市场竞争力。

五、国有招商公司发展建议

为适应招商引资新政，确保招商工作的高效与合规，本文从职能转变、机制保障、科学决策以及市场运营四个角度对地方政府及其国资平台组建专业化招商公司提出以下建议：

（一）职能转变：经济决策归还市场主体

要适应招商新政，地方政府及其国资平台应做好职能转变，招商公司回归市场主体，独立决策并承担经济后果，政府专注于产业引领和招商环境，履行社会责任，承担社会影响。在目前政策环境下，地方政府需要进一步厘清权责边界，在政策制定和产业发展引导做文章，专注于政策制定、规划指导和市场监管，为招商创造良好的外部环境；国资平台及国有招商公司配合政府，建立清晰的市场化合作机制，确保国有招商公司作为独立的市场主体运作，避免行政干预，政府放权，让市场机制在招商工作中发挥主导作用。

（二）机制保障：精准高效服务市场

一是建全招商引资工作机制，让招商环境持续改善，发挥地方地方政府产业引领、市场监督职能，进一步提高政府服务效率，减少审批流程，降低企业运营成本，保护投资者合法权益，构建亲商环境。二是国有招商公司致力于精准高效服务市场，明确结算机制，避免行政倾向，实施市场化奖励奖惩机制，包括合理的薪酬体系和容错机制，激发招商人员的积极性。

（三）科学决策：预则立，不预则废

预则立，不预则废。首先，对于是否要建立专业的招商公司，要根据地方产业需要和资源禀赋作出科学决策，确保与地方发展战略及规划相匹配；其次，面对市场经济的不确定性，要具备科学严谨态度，从平台转型发展、产业升级以及区域产业经济发展角度进行决策。最后，从根本上打破以往行政干预决策模式，立足企业发展，从资产、产品、科技以及服务等方面，做好招商引资。目前部分省市资本运营能力较强的平台已设立专业招商公司并明确其功能定位及业务规划。如珠海高新区国有资产监督管理办公室在2022年便成立了珠海招商公司，目前该公司已在外地设立3个驻外招商事业部，其核心业务板块包括招商引资、产业政策资讯、园区轻资产运营以及科技服务等。该公司的发展定位聚焦高新区主导产业，核心要求是推动珠海高新区成为珠海市高质量发展新增长极。

（四）市场运营：建立市场化经营机制

新成立的国有招商公司一是要遵循现代企业制度基本规则和要求，构建权责明确，各方面运转协调的管理机制和组织架构；二是要建立一支专业化的招商团队，确保团队成员具备与招商目标产业相关的专业知识和能力，注重人才和能力的培养。三是做好绩效考核和激励机制，建立绩效考核评价指标体系，定性指标和定量指标相结合，确保绩效考评的客观性和准确性，充分发挥薪酬体系激励作用。第四是根据本地资源禀赋和产业规划，积极探索创新招商模式，不断适应市场变化，提升核心竞争力。

本文收录于《招商引资要情参考》2025年1月号