政府转型过程中，国企如何避险？要远离 “产能陷阱” 与 “账款纠纷”！

文/翁杰明（国务院国资委原副主任）

*翁杰明，曾任重庆市常务副市长、河南省常务副省长， 国务院国有资产监督管理委员会副主任、党委委员，中华全国总工会副主席（兼）， 现任第十四届全国人大常委会委员、财政经济委员会副 主任委员。 本文为2025年2月22日，翁杰明在第八届中国企业改革发展峰会上所作演讲。

当前，中国的地方政府特别是市县政府经济功能正从兼具“运动员与裁判员”向“环境营造+市场监管”转变，对各类企业的投资与发展产生着深刻的影响。

落实党中央精神，在此探讨企业如何在地方政府经济功能的转变中趋利避险。具体谈三个方面的问题：

一、在中国办企业必须准确认识和把握地方政府的经济功能

中国是政府长期主导经济运行的国家，计划经济转为社会主义市场经济后，政府特别是地方政府也在诸多方面直接或间接行使干预功能。作为微观经济主体的企业，主要都在地方布局，如果不能准确认识和把握政府特别是地方政府的经济功能特征，就难以趋利避险，把握主动。

改革开放以前，政府直接操作经济体系，国营和集体企业属于生产单元，其它所有制企业基本上没有合法空间。

改革开放之初，开始对国营和集体企业放权搞活，允许一些非重点领域或特殊领域产生民营和外资企业。国家提出建设社会主义市场经济后，逐步政企分开，一定程度上由市场配置资源。一些国有和集体企业在市场竞争中经营不善，非公企业获得了一般领域的发展空间。

本世纪初，进入了政府平台直接撬动经济与市场监管并行时期。地方政府普遍建立主要由土地出让收入为最终收益的平台公司，充当区域发展的直接发动机，政府自身表现出一定程度的企业特征。由于地方政府同时需要履行市场监管公共职能，出现了既当运动员又当裁判员的现象。

近年来，随着房地产业受到重创，土地等收益剧烈下降，地方政府尤其是市县政府作为“准区域运营企业”的特性难以保持。省级政府除市场监管外，还有一定能力体现经济调节功能。大部分市级政府和绝大多数县级政府的实际经济功能已经逐步转为经济环境营造和市场监管两项。

实践证明，在政府经济功能转变过程中，企业凡是准确判断和把握变化规律，就能够获得长足发展。

八十年代，一批国营企业抓住政府放权让利的机遇，改变了僵化体制焕发了活力。乡镇企业立足“船小好调头”，通过给国营企业提供产业配套迅速崛起。私营企业从无到有在夹缝中求得了生存。

九十年代，一批原国企经营骨干或私营企业主把握政府抓大放小的机遇，纷纷设立了机制灵活的民营企业，展示了竞争力。

新世纪初，一批国有实体企业和金融企业抓住政府帮助化解历史债务、重组整合、股份制改造的机遇，轻装上阵涅槃重生，成为“产权清晰、权责明确、管理科学、政企分开”的上市公司，行业主导性明显增强。一批房地产企业融入政府改革房地产制度、实行土地批租的综合环境，一度成为财富积累较快的群体。

本世纪第二个十年前后，随着政府持续深入推进信息化、加快建设统一大市场，一批互联网企业“十年磨刀，一朝出鞘”，成为新型商业模式和财富创造的引领者。

反之，各个阶段的企业如果不能准确判断和把握政府功能的变化，往往失去机遇，甚至发生直接“撞车”的问题。

二、当前，地方政府特别是市县政府的经济功能正在进行必然而又艰难的调整，直接配置资源的能力大幅降低，企业与政府原有的合作方式难以为继，这种状况是趋势性而非周期性的，企业需要作出准确的判断。

党的十八届三中全会以分层的方式确定了政府职责。总体为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护”二十个字。而地方政府的职责不包括“经济调节”，只有“公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”这十六个字。

实际情况是，本世纪以来的政府经济功能分为三个层次：中央政府除统筹市场监管外，主要进行以“计划、货币、财政”为手段的宏观调控。省级政府主要开展一定程度的“计划、财政”调节，同时兼有运营平台企业撬动一些重点领域的功能。大多数市县政府缺乏一般经济调节能力，主要通过直接运营平台企业获取土地出让收入等，以经济领域“运动员”的身份投资公共基础设施、建设产业园区。

市县政府这种特殊经济功能，是城镇化推进迅猛与政府迫切解决开发资金相结合到一定阶段的产物，由住房从国家实物分配向商业化供给方向转变、香港土地批租制度引入内地、一些熟悉经济运行和金融规律的企业负责人转为地方政府负责人这三方面因素叠加逐步形成。源于九十年代中后期大开发的浦东，成型于新世纪之初的重庆，到2015年前基本复制到全国市县政府。

操作模式普遍属于“以时间换空间”，以城市规划与区域“七通一平”提升土地价值，以土地收益预期融资，以土地挂牌出让获取基金收益与相关税收。

客观地说，市县政府通过平台公司充当区域发展的“运动员”，一度确实为城镇化、工业化提供了重要支撑。

一是城市建设获取了大额资金，我国城乡面貌出现了全球少有的变化，一大批建筑企业、房地产开发企业以及相应的建材、家电企业快速发展。

二是在大部分市县催生了要素比较集中的开发区与产业园区，各类企业特别是民营企业有了新的发展空间。

三是地方政府掌握了较多土地、资金和政策资源，以园区开发者与产业合作者的身份招商引资，大大降低了外来企业的投资成本，带动了一批产业集群快速形成。

当然，市县这种特殊经济功能的问题也是客观存在的：

一是把政府当成“准企业”运行，主要源于房地产业方兴未艾，成于土地整治带来土地增值，一旦国家以最严厉的政策控制房地产业发展，去除商品房的金融属性，土地出让收入锐减，那些最终基本上都需土地收入平衡的投资平台模式无法持续。

二是用土地收益以新还旧的机制不复存在时，大部分市县政府沉淀起巨额的显性债和隐性债。全国人大常委会批准发行的置换债、再融资债等，只是降低地方政府的债务成本、延长还债年限，并没有减少债务数额。市县政府难以偿还建筑、开发企业的应得账款，成为企业“三角债”的源头，招商引资时承诺入驻实体企业的奖补资金与税收优惠政策往往也不了了之。

三是产业低水平重复严重。大部分县级产业园区缺乏严谨的产业规划与布局，招商引资实际上“捡到篮子都是菜”。在土地、厂房、设备甚至部分流动资金实际上主要由政府直接或间接投入的情况下，同一个产业往往在几百个县级园区同时上马，恶性竞争，成为我国一些领域产能过剩的最大推手。这些企业盈利能力低，普遍亏损严重。据统计，除资源加工型企业外，县级产业园区一般企业的平均寿命不超过三年。

四是普通企业难以跨区域通过投标方式获得地方政府招标的项目。地方政府的经济领域“运动员”身份，实际上强化了“利益方”特征，招标普遍倾向关联企业，加剧区域分割，成为影响全国统一大市场形成的重要因素。

总而言之，地方政府特别是市县政府“运动员兼裁判员”的经济功能主观上不符合国家确定的职责，客观上也已经不具备继续实施的条件，无论主动也好，被动也好，都必须加快调整，向“环境营造+市场监管”方向转化。

三、企业面对错综复杂的国内外经济形势，必须深入把握地方政府经济功能新一轮调整的特征，以科学的措施保利益避风险。

目前，经济运行结构性、周期性、环境性问题叠加，企业将长期面临系统性经营压力。越是这种阶段，越要在提升自身能力的前提下适应外部环境，将把握地方政府经济功能新特征作为重中之重。要充分认识以下几点:

（一）除省会城市和少数经济大市外，全国200多个地级市政府和2000多个县级政府基本上无能力以“运动员”的身份直接承担经济运行。考虑到上一级党委、政府依然对下一级党委、政府进行经济考核或评价，市县政府也应该关注本区域的发展，故其涉经济功能除市场监管外，就是按照省级区域的产业布局打造市场化、法治化营商环境。

（二）省级政府继续承担部分“经济调节”功能，强化产业规划刚性落实、财政政策及产业基金引导，同时统筹区域市场监管。省会城市和少数经济大市发挥相应作用。

（三）从现代产业集群化发展特点来看，除矿产、农产品等资源加工型产业外，县级政府和大多数市级政府普遍不具备单独布局产业集群的能力。规划和布局产业集群的职责主要应该由省级政府行使。一般而言，一个省可以着力打造若干具有核心竞争力的产业集群，市级政府对合乎本区域特点的产业集群项目进行协调，县级政府则围绕产业集群的布局，通过打造营商环境承接产业项目。

（四）政府依靠“土地收益包办企业主要投资事项”的模式衰落后，以产业基金招商进行股权合作成为地方引进产业项目的重要方式。但只有省级政府及省会城市、少数经济大市的财政国资部门和投资企业具备大额股权合作的实力，一般市县的相关承诺基本难以兑现。

四、面对地方政府经济功能的调整，企业投资经营需要解决若干重点事项：

（一）加大地方政府偿还所欠企业款项力度。

企业应收账款约占地方政府隐性债的近一半。在现有经济结构和政府债化解机制下，市县政府的负债状况难以出现根本性的好转。在大部分市县，以往作为税费主要来源的房地产业只可能止跌启稳，难以启稳回升，原有土地收入筹集渠道基本不复存在。加之市县政府欠企业工程款等资金，属于无息债务，往往缺乏还款的紧迫性。现阶段依靠企业自想办法取得重要突破几无可能。

近期全国人大常委会批准发行六万亿地方债可以置换隐性债，同时还有四万亿相关资金用于化债。各级政府的实施方案应该依此明确用于归还企业款项的硬性比例，由各级人大监督政府落实。

由于僧多粥少，市县政府选择性归还企业特别是民营企业欠款的状况，已成为监督机构和社会各界高度关注事项。近期屡屡发生严重案件，企业催款过程要注意依法合规，避免成为另一种意义上的受害者。

（二）审慎进行产业投资。

除资源加工型项目外，企业投资应该聚焦国家级、省级开发区和产业园区，同时深入研究省级政府及其主管部门的产业集群规划与产业集群实际布局情况，切忌过度相信一般市县政府脱离国家产业政策和全省产业集群布局而作的园区规划，更不能因为一些市县政府仍像以往那样承诺包办土地、厂房事项，提供高额补贴和税收优惠而盲目投资，避免这些承诺最终无法兑现而使项目成为烂尾工程，也避免项目无序竞争进入产能过剩领域。

（三）科学参与地方政府招投标项目。

除规模性供排水、垃圾焚烧发电等具有比较稳定收入来源的特许经营项目外，企业一般都应采取谨慎态度。由于市县政府已普遍回归到“吃饭财政”状态，既要定期偿还高额债务，又要“三保”即保基本民生、保工资、保运转，往往捉襟见肘。企业即便参与纳入地方债发行范围的项目，也要防止承诺资金挪用无法到位。特别是考虑PPP项目资金平衡方案时，不能对土地增值收益抱太大希望。

（四）严格评估股权合作对象。

地方开发平台招商模式无法持续后，设立产业基金、投资基金与招商对象进行股权合作，成为新形势下地方政府招商引资的重要方式。但产业基金、投资基金的规模、结构、真实性和政府的层级、财政实力密切相关。企业投资时的股权合作对象只能考虑信用良好的省级政府、少数有实力的市级政府和省级以上（可含省级）开发区。合作过程注意体现市场化原则，且企业要把握项目实际运营主导权。

企业在地方政府经济功能转变中趋利避险，是一个系统工程，不能仅靠企业一方努力。按照党中央部署，国家需要通过自上而下方式，以更大力度化解地方债务。省、市县政府各司其职，轻装上阵，既要改善市场监管方式，又着力打造企业竞争有序、发展健康的营商环境，为实现中国式现代化打下坚实的产业基础。

来源：企观国资、万联网

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