马勇 | 《钦定宪法大纲》：迈向现代国家的关键

马勇，中国社科院近代史研究所研究员，社科院研究生院教授，中国现代文化学会副会长兼秘书长等。

《钦定宪法大纲》：迈向现代国家的关键

1908年，清廷按计划颁布了《钦定宪法大纲》，仅就文本看，中国将成为一个典型的资产阶级宪政国家，当然是模仿了日本，皇权仍然是至上的，但是辅助皇权的合法机构——议会将要出现，独立于政府之外，独立运作。议员将从一半选举，一半钦定逐步过渡到全部竞选，不再钦定，不再有特殊议员。这需要一个过程，但显然方向是对的，是向现代国家迈出最关键的一步，是两千年帝制的重要转型。

至于政府，钦定宪法规定向议会负责，享有完整的行政事务处分权，但必须是一个“责任政府”，是一个可以对其行政进行追责的政府。这一点非常重要。

皇帝是国家主权的象征，拥有宣布战争、结束战争等重大权力。但皇帝实际上只是象征，不再承担专制体制中事必躬亲、事必钦定的角色。皇帝的决定主要来源于议会的辩论，不再是过去内外大臣的奏疏，更不是他们的密折；不是秘密政治，而是透明、阳光，可辩驳，可争论的票决。

按照钦定宪法，中国除了重建立法、行政、司法三权于皇权之下，还有宪政国家普遍拥有的所谓“第四权力”，即开放的媒体。也是这一年，清廷公布了《大清报律》，从制度上规定了新闻出版的自由与限制。什么东西可以自由报道，什么东西必须审查，批准或不批准，都有明确的文本。这是中国历史上第一次将新闻出版作为国民合法而不可剥夺的权利，同时也负有对国家利益必须承担的义务。过去的研究对这个报律持完全的否定态度，其实仔细研究宪政国家体制，不存在完全放任的新闻自由。国家利益，比如军事情报、军队调动，大约现代国家也不会允许毫无约束地报道。至于君主立宪体制中的皇室私密，似乎也不是毫无限制地八卦，毕竟皇室最主要的功能是国民行为示范，荒诞无稽的八卦不仅伤害皇室，而且有害于社会。仔细研读《大清报律》的放开与限制内容，不以先入为主的偏见自蔽蔽人，我们应该承认这是中国历史的巨大进步，也是现代国家重构中极为重要的一个环节。

1908年钦定宪法的公布是中国历史上的重大事件，这个文件是中国历史上第一部成文宪法，不论有多少缺陷，但都标志着中国向完整的宪政国家迈出了关键的不可逆的一步。然而，中国历史的遗憾总在于突发性事件每每扭转历史的方向，或让顺畅的历史进程陷入一段弯路。

本文选自《涵变：清末民初的国家建构与现代困境（1895-1917）》，马勇 著，中国大百科全书出版社 2024年10月。

钦定宪法颁布不久，光绪皇帝、慈禧太后在不到十二个小时内相继去世。这是历史上不曾见的巧合，因而演绎出各种各样的解释。但是不管怎么讲，两宫突然去世让政治变革受到很大的破坏，接替他们的“三人组”是光绪帝的未亡人隆裕太后、光绪帝的弟弟摄政王载沣以及载沣几岁的儿子宣统小皇帝。这个班底从年龄上说，大于1861年慈禧太后、恭亲王奕訢、同治皇帝之三人组，也大于1870年代慈禧太后、恭亲王奕訢或醇亲王奕譞、光绪帝三人组。慈禧太后、恭亲王奕訢均属于强势领导人，因而他们建构的体制属于威权体制。摄政王载沣、隆裕太后属于“弱势领导人”，缺少大时代政治人物所应具备的决断力，或者说铁石心肠，因而让清帝国已经铺就的康庄大道在此后几年被完全废弃。

摄政王载沣是晚清第一个出国考察过的王爷，到过德国等西欧诸国，知道宪政的意义，也从心里认同慈禧太后、光绪帝预备立宪的选择，所以在他接班主持朝政时，萧规曹随，并没有影响预备立宪的进程。

问题出在稍后。我们知道，甲午战争之后，朝鲜不再是中国的藩属，两国关系也降到了冰点。而日本以朝鲜的保护者身份与中国交战后，也延续先前二十年的惯性，与朝鲜的关系日趋紧密。日俄战争爆发，朝鲜被绑上日本的战车，同意日本可以临时征用朝鲜的资源和土地。

战后，日朝关系更趋密切，朝鲜实际上成为日本的保护国。1905年，日朝签署协约，朝鲜将外交权交给日本代为行使，日本成为朝鲜新的宗主。日本在朝鲜设置了统监等机构，朝鲜在实际上成为日本的殖民地。1907年，日朝再签新约，日本殖民机构统监府有责任掌握朝鲜内政权，朝鲜内政外交均由日本人代理。在中国人的观察里，朝鲜实际上就是亡国了。

“日朝合邦”本来是日朝之间的事情，但对此时的中国人却具有无比强烈的刺激并突然产生亡国意识。为防止亡国，中国知识人、中产阶级即那些刚刚出现的资产阶级忧心忡忡，他们期待清廷加速变革，不要再遵守慈禧太后、光绪帝他们宣布的九年立宪规划，即刻立宪，明年立宪。

预备立宪是“有计划的政治”，是仿照日本立宪进程的安排。日本1868年明治维新，1881年宣布宪政，1889年开国会。日本从宣布立宪到开国会，实际过渡时间为八年。但日本自明治维新开始，其实就是以宪政为诉求，以西方先发国家政治架构为自己的摹本。而中国的情形则不然。从立宪进程看，九年预备实际上并不充分，现在如果再缩短，很可能欲速则不达，衍生出许多新的问题。于是在民族资本家阶级策动的国会请愿运动爆发之初，摄政王载沣并没有理会这些请求，强调必须遵照慈禧太后、光绪帝制定的计划办。

摄政王不破坏既定的政治日程是对的。但民族资产阶级看到了朝鲜被殖民之初的情形不明所以，出于亡国本能的考虑，无法接受摄政王给出的理由。而且，还有一个背景是，《钦定宪法大纲》规定皇帝拥有至上的权利，这条规定当年是为光绪帝量身定做的，那时的光绪帝年方三十八岁，属于有思想有理想的英明君主。现在，换了一个几岁的娃娃，这个最高权力的行使当然就不让这批资本家放心。这也是他们坚持呼吁朝廷提前立宪的一个不便明说的理由。

中国资本家阶级的坚持终于打动了摄政王。1910年秋，国会请愿团策动第三次请愿活动，动员了国内外各种力量向朝廷施压。有请愿者拔刀剖腹以明心迹，全国各大中心城市几乎都有类似活动，一些省区的督抚也被请愿运动感染，联名上书朝廷建议立即组织内阁，召开国会，尽快步入宪政门槛。

立宪党人和各省政治领导人的呼吁引起了朝廷的警觉。1910年11月4日，摄政王宣布将原定为九年的期限提前三年，大致确定于宣统五年（1913）召集国会。

清帝退位：中国版“光荣革命”

摄政王的答应显然是草率的，由此打开了“旧制度与大革命”的潘多拉魔盒。江浙等经济发达、政治变革比较稳健地区的立宪党人尊重朝廷的稳健风格，但更多的请愿团体则不理解朝廷，反而认为朝廷的让步是胆怯，主张乘胜追击，逼迫清廷加快变革，要求速开国会，不必再等三年。激进主义在政治变革关键时刻总是容易赢得人们的追慕，但其结果并不必然美好，中外同理，古今如是。

在1906年宣布预备立宪时，朝野认为九年预备立宪是一个稳妥的判断，九年走完日本二十多年走过的路，走完英国、法国走了几百年的路，这已经是一件非常了不起的事情。现在因为外交危机加大，加快立宪进程，实际上就把步履打乱了，欲速则不达，提前了几年，结果引起此后百余年的动荡。

根据调整后的日程，清廷于1911年5月8日成立第一届责任内阁。这是中国历史上破天荒的大事件，也是近代中国资产阶级梦寐以求的理想。责任内阁成立，军机处不废而废；内阁总理大臣、协理大臣，以及各部部长，均不再强调满汉身份，也不再设置满大臣、汉大臣，每部一大臣，满汉蒙回诸族一视同仁，量才而用。这个原则当然不错，然而落实到具体名单则出了问题。庆亲王奕劻出任第一届责任内阁总理大臣，那桐、徐世昌为协理大臣，梁敦彦、盛宣怀等十人分任各部尚书。这是巨大进步，不仅优化了行政机构，而且不再以族群身份为用人标准。然而，清廷想不到的是，细心的观察家发现，十三个阁僚中，竟有九个皇族或满洲贵族。很显然，如此人事安排，似乎还不如改革前的满汉均分，一比一。这是后来引发争议并最终导致清帝国退出实体统治的原因之一。

导致清帝国结束的第二个原因是新内阁精心准备的新政策“铁路干线国有化”方案。

中国的铁路建设在早期被人为耽搁，至甲午战后，方才因开放外国资本进入各通商口岸而开始铁路建设。不到十年，基本路网大致完成。如此快速的建设主要就是利用外国资本，基本上与民族资本无缘。

1903年，民族资本看到了铁路带来的巨大利润，因而要求朝廷向民间开放路权。朝廷于是允许民族资本进入铁路。但是不久，发现民族资本的进入让铁路建设出现标准不统一、融资不规范的问题，不仅有经济风险，而且弄不好会有巨大的社会风险、政治风险。事实上，清帝国的终结就从这项举措开始。

为防范风险，清政府进行了审慎的研究，于第一届责任内阁宣布成立第二天，郑重宣布“铁路干线国有化”新政策。这个政策一开始引起巨大震荡，稍后经过更细致的政策解读、疏导，大部分省份接受了这个安排。但是到了四川，却遇到巨大障碍，并最终将铁路干线国有化演变为压死清帝国的最后一根稻草。

四川的情形太特殊了，“蜀道难，难于上青天”。出川的路确实不那么容易修建，高山峻岭，长江大河，技术难度不用说了，而经济上，出川的路仅仅凭借四川人的融资显然也是杯水车薪。川汉铁路总公司在铁路建设大干快上的氛围中也融了一大笔资金，只是这笔资金修路显然不够，于是拿去保值增值炒股票去了。

但当时的国际市场并不稳定，川汉铁路公司保值增值的愿望并没有实现，相反，待清廷铁路干线国有化政策公布，川汉铁路在股票市场损失惨重，无法接受清廷国有化的要求，于是发动“保路运动”，将清政府的铁路干线国有化政策解读成国进民退，与民争利。于是有四川总督府门前流血事件，于是有湖北新军入川，于是有武昌空虚，于是湖北新军乘虚起事，引发我们通常所说的武昌起义、辛亥革命。

武昌新军的政治诉求极为简单，就是稍后黎元洪在与袁世凯代表的谈判中所期待的，清廷重回宪政改革路径。然而这一点对于清廷主政者来说似乎又太难了，于是僵持不下。直至十四省宣布独立，清廷仍然不愿让步。于是，清帝国过去十年集中国力财力训练的中央军实在看不下去了，滦洲兵谏，终于冲开了一个缺口，宣统小皇帝下诏罪己，摄政王载沣退回藩邸，清代政治掀开新的一页。

重臣袁世凯在光绪帝、慈禧太后去世后不久就退出政治，回籍养疴。武昌起义后，即受命出山，收拾残局。稍后，接替庆亲王奕劻出任内阁总理大臣，全面负责与南方诸省义军的交涉，答应各省义军和滦洲兵谏中央军的要求，重回宪政轨道。清政府于是颁布“宪法重大信条十九条”。

然而稍后的南北谈判并不顺利，清廷内部的满洲贵族强硬派并不愿意如此轻易丢掉两百多年所享有的特权，重回宪政轨道，于是南方革命党和立宪派联合组建了中华民国南京临时政府，推孙中山为临时大总统，逼清廷让步。

孙中山、南京临时政府的加入，让问题的性质悄然改变：重回君宪改革路径、构建一个全新的美国式共和国家，成为两个并重的政治选择。

我们知道，十年前清帝国刚刚开始新政时，梁启超就给出了一个清晰的路径选择：君主专制必须改革，美国式的共和则不可取，中国的唯一前途在于君主立宪。这个选择是南京临时政府成立前十年中国人的基本共识。现在，清帝国内部反对宪政改革的力量越来越多，于是在君主专制还是共和的选择上，留给中国人的空间实在不多了。

而且，由于列强在武昌起义发生即宣布局外中立，至此几个月过去了，列强在华利益因为中立而受损，他们似乎也有了不满的意思。1912年1月20日，南方革命党、立宪党人策划了一个清帝退位的方案，给出了一个极为丰厚的退位优待条件，立宪党人、袁世凯这些老臣不愿太亏待旧主之孤儿寡母。但这个优待条件实在也害了清帝国。隆裕太后面对满洲贵族“战则不行和则不肯”的现实，依然选择接受这个优待条件，不是没有原因的。

各方面的变量都在促动中国发生一次巨大的变化。1月22日，英国公使朱尔典会同法俄日公使发布声明，赞成清帝退位，甚至有为退位协议背书的意思。1月26日，段祺瑞和那些新军将领四十七人联名通电，呼吁朝廷明降谕旨，宣示中外，立定共和政体，从根本上化解持续几个月的政治危机。

在各方面压力的促动下，清廷在2月2日御前会议上决定退位。一个两百多年的帝国以和平的方式退出中国政治。这是中国历史的荣光，是中国的“光荣革命”。

本文节选自《涵变》一书之“导论：回望1895—1917”。注释略去。