从“绿水青山”到“生态环境法典”：中国环保的十年巨变 | 社会科学报

良好的生态环境是最普惠的民生福祉。今年，是“史上最严”“长了牙齿”的新《环境保护法》实施10周年，也是“绿水青山就是金山银山”理念提出20周年，还是“双碳”目标提出5周年。今年，满载期待的重磅法典——《生态环境法典（草案）》首次亮相，《生态环境保护督察工作条例》《关于建设美丽中国先行区的实施意见》《美丽城市建设实施方案》《美丽乡村建设实施方案》等陆续落地，我国生态环境保护工作开启新篇章。

原文 ：《奏响新时代生态环境立法更强音》

作者 |本报记者 尹英

图片 |网络

新时代生态文明建设显著成效

十年前，《环境保护法》作为生态环保领域基础性、综合性的法律，经全面修订后正式实施，堪称“史上最严”“长了牙齿”，掀起了环保“风暴”。生态环境部生态环境执法局局长赵群英表示，十年来共查办按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留和涉嫌环境污染犯罪案件19万多件，查办环境行政处罚案件129.5万件，罚款金额总计860.2亿元。

环境保护法是在我国经济快速发展伴随环境问题加剧的背景下应运而生的。生态问题已成为国际重大战略问题，全球变暖、淡水供应紧张、能源危机、森林资源减少、物种灭绝加速、垃圾问题严重……正如联合国环境规划署生态司司长苏珊·加德纳指出的，我们正以前所未有的速度失去地球的生物多样性，支撑经济乃至生存的生态系统正在恶化，必须以一种更全面的方式来处理我们与自然之间的关系。

近年来，多国都在推进生态环境保护和治理。法国推出“2030国家生物多样性战略”，旨在保护和恢复生态系统、减少对生物多样性的压力；德国发布国家循环经济战略，旨在保护环境和气候；日本批准一系列旨在到2040年减少温室气体排放的新政策……

在我国，生态文明“四梁八柱”性质的制度体系逐步形成。党的十八大将生态文明纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，2018年“生态文明”被写入宪法，党的十九大强调“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，党的十九届四中全会提出“坚持和完善生态文明制度体系”，党的二十大要求“牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展”，党的二十届三中全会进一步强调“完善生态文明基础体制”“健全生态环境治理体系”。

据生态环境部法规与标准司介绍，生态环境相关法律30多部，在现行法律总数306部中占比高达1/10。相关行政法规100多件，地方性法规1000多件。这一生态环境法律法规体系，以环境保护法为统领，涵盖水、气、声等各类污染要素，以及山水林田湖草沙等各类自然生态系统。围绕国家顶层设计，各地积极创新，深入推进环境保护与治理。北京不断深化“一微克”行动，全面打好蓝天保卫战；湖南出台《湖南省水污染防治条例》，强化水污染治理、水资源保障、水生态修复“三水共治”；四川实施土壤污染源头防控行动，积极开展土壤污染防治先行区建设国家试点工作……与此同时，我国积极投身全球环境治理与国际合作。深化应对气候变化南南合作，已与40多个国家签署了相关合作和援助协议；拓展共建“一带一路”的绿色实践，从欧洲到拉丁美洲，从撒哈拉沙漠到南太平洋海域，共建清洁能源基础设施……

十年来，我国生态环境质量明显改善。据2024年召开的国新办“推动高质量发展”系列主题新闻发布会，人民群众对生态环境的满意度从2017年的不足80%提升到2023年的91%以上。全国重点城市PM2.5平均浓度比十年前下降了54%，全国地表水体优良水质断面比例比十年前提高了25.3个百分点，本世纪以来全球新增约1/4绿化面积来自中国。

环境保护和治理面临新任务

抬头看到“天空蓝”,俯首可见“碧水清”,放眼满是“生态绿”,一幅人与自然和谐共生的美丽画卷正在中华大地铺展开来。然而，在生态环境保护实践中还存在一些痛点难点。

生态系统质量功能问题依然严峻。《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021-2035年）》指出，我国自然生态系统总体仍较脆弱，生态承载力和环境容量不足，经济发展带来的生态保护压力依然较大。全国乔木林质量指数0.62，整体处于中等水平；草原生态系统整体较脆弱，中度和重度退化面积占1/3以上；部分河道、湿地、湖泊生态功能降低或丧失；全国沙化土地面积1.72亿公顷，水土流失面积2.74亿公顷。

公众的环保诉求攀升，新兴领域环境问题显现。住宅楼下烧烤摊油烟异味弥漫，夜幕中闪烁的霓虹灯影响周边居民生活；看不见、摸不着的电磁辐射污染危害公众健康；电动载人汽车、锂离子蓄电池、太阳能电池“新三样”固废处理问题涌现……华侨大学刘超教授表示，随着经济社会发展，很多新型污染物出现，不在现行法律防控范围之内，因此，有很现实强烈的立法需求。

提高生态环境立法质量成为当务之急。当前，生态环境立法的系统性、整体性、协调性、实效性不足的问题较突出。在中国法学会副会长吕忠梅看来，立法时间跨度大、单行法数量多，导致矛盾冲突多、重复率高、类型化不足，适用困难。比如大气、水、固体废物、噪声、放射性、土壤等污染防治法的条文与环境保护法重复率达30%以上。此外，生态环境立法分属行政法和经济法等不同法律部门，而不同法律部门的立法目的、基本原则、核心制度存在差异，这对遵循生态规律，体现污染防治与自然生态保护的整体性、系统性十分不利。

生态环境保护制度的执行亟需进一步加强。我国生态环境保护实现历史性、转折性、全局性变化，环境督查制度功不可没。近年来，祁连山生态环境污染、秦岭违建别墅、黄河流域非法采砂石等典型事件时有发生，北京林业大学吴守蓉教授向本报指出，这与基层相关部门制度执行不力和监察失责密切相关。新《环境保护法》在监督管理方面仅强调各级政府主体责任，而各级政府有地方利益考量，导致监管制度在现实中走样变形，因此需要完善生态环境保护督察制度。

当前我国生态文明建设处于老问题与新问题叠加、困难和机遇并存的时期。福州大学陶火生教授指出，在长期的环境治理的基础上，我国生态文明建设进入“三期叠加”的新阶段。所谓“三期”分别是生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。

“从整个历史发展阶段来看，当前我国生态环境保护事业还比较年轻，从1979年出台首部环境保护法（试行）至今，仅四十余年，还处于不断探索发展的过程，难免遇到一些问题。”北京大学巩固研究员向本报表示。其实，放眼世界，系统化的环境治理和保护也不过几十年，在国际上属于比较新的领域，各方面均有待探索。

开启生态环境保护新篇章

美好的生态环境是发展所需和人心所盼。随着美丽中国建设向纵深推进，必须以更大力度加快环保制度创新，强化制度执行，持续提升生态环境治理水平。

奏响新时代生态环境立法更强音。法典是国家立法的高级形式。今年4月，《生态环境法典（草案）》被揭开“神秘面纱”：共有1188条，约16万字，分为总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编、法律责任和附则编五编。这是我国第二部以“法典”命名的法律，堪称我国立法史的一个里程碑。全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀介绍，该法典采取适度法典化模式，对现行立法分别采取法典编纂完成即予以废止、继续保留并根据法典内容进行修改、根据情况制定新法等不同处理方式。

法典草案既有效回应实践中的痛点难点，又对新兴领域作出引领性规定。比如，对现行生态环境法律制度规范进行系统整合，删除矛盾和重复条款，环境保护法等10部法律将不再保留。专设“其他污染防治”分编，对化学物质、电磁辐射、光等新领域污染防治作出针对性制度规定。在中国政法大学王灿发教授看来，生态环境法典能够为生态环境领域的具体立法和执法提供明确的指导原则和基本框架，使生态环境法律制度更加具有权威性和公信力，有利于推动生态环境保护工作的有效开展。

健全生态环境保护责任机制。不久前，中共中央、国务院印发《生态环境保护督察工作条例》，成为落实生态环境保护责任的硬招实招。武汉大学陈海嵩教授指出，我国生态环境保护督察制度经历了以“督企”为核心的环境监管体系、以“督政”为核心的环保综合督查以及体现“党政同责”的中央环境保护督察三个历史演变历程。其特点在于综合运用我国党政体制的权威资源、公检法系统的法治资源以及群众信访等信息资源，在尽可能短的时间内“激活”地方党政机关以及排污企业治理污染、保护环境的动力。在督察有力推动下，一批破坏生态环境的重大典型案件被查处，达到了环境治理效能的最大化。

绿色低碳发展赋能美丽中国建设。正确处理好发展与保护的关系是世界难题，我国把绿色低碳发展作为解决生态环境问题的治本之策。今年如火如荼开展的美丽中国先行区建设，着力打造绿色发展高地。广东在绿色低碳产业、绿色金融、绿色科技等方面持续发力，山东聚焦“国家新旧动能转换综合试验区”战略……巩固向本报指出，绿色低碳发展意味着，我国生态环境保护已从以往典型的污染治理和重要资源保护，扩展到更广泛的生产生活领域，从源头上减少污染排放和生态环境破坏。他强调要辩证处理保护和发展的关系，在保护中发展，在发展中保护，对于兼具资源属性的生态系统或物种，在保护为主前提下依法合理利用，方能实现绿色发展。

动员公众参与生态文明建设。每个人都是生态环境的利益相关者。近日，生态环境部公布2025年第一批“美丽中国，志愿有我”生态环境志愿服务清单。截至目前，全国生态环境志愿服务队伍约有30万支，志愿者人数超过3500万。吴守蓉告诉本报，当前，在“政企学民”四位一体协同治理机制中，尤其要拓宽公众参与渠道，发动全社会参与生态环境保护，营造全民重视环境保护氛围，培育和提高公众的环保素养，让绿色生活成风尚，从而凝聚起建设美丽中国的强大合力。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1963期第1版，未经允许禁止转载。

本期责编：潘 颜

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