研究｜唐啸、王文婕、吴剑霞、孙辰朔：地方政府视域与地区创新产出——基于文本分析和机器学习的实证研究

来源：清华大学国情研究院

▌编者按

地方政府在推动地区科技创新中扮演重要角色，但其短期视域——即倾向于以短期激励为基础的决策行为——与创新活动的长期性、高不确定性特征存在天然冲突。

近日，清华大学公共管理学院长聘副教授唐啸（第一作者），公管学院博士毕业生、中国人民大学附属中学教师王文婕，公管学院博士生吴剑霞，以及新加坡国立大学助理教授孙辰朔（通讯作者）合作的研究《地方政府视域与地区创新产出：基于文本分析和机器学习的实证研究》在《现代金融研究》2025年第9期发表。

该研究通过文本分析和机器学习方法，构建了衡量地方政府短期视域的变量，并系统地考察了其对地区创新产出的影响。研究发现，地方政府短期视域显著抑制了地区创新产出。进一步分析表明，企业创新投入是地方政府短期视域抑制地区创新产出的重要影响渠道。异质性分析显示，地方政府短期视域显著抑制了创新性较强的探索性创新，但显著促进了创新性较弱的利用性创新。

文丨唐啸 王文婕 吴剑霞 孙辰朔

唐啸：清华大学公共管理学院党委副书记、长聘副教授、博士生导师，清华大学国情研究院副研究员

王文婕：中国人民大学附属中学一级教师

吴剑霞：清华大学公共管理学院博士研究生

孙辰朔（通讯作者）：新加坡国立大学助理教授、博士生导师

摘编自丨《现代金融研究》，2025年第9期

引用格式丨唐啸,王文婕,吴剑霞,等.地方政府视域与地区创新产出——基于文本分析和机器学习的实证研究[J].现代金融研究,2025,30(09):3-18.DOI:10.16529/j.cnki.11-4613/f.2025.09.004.

研究背景

在我国经济迈向高质量发展和全球科技竞争加剧的背景下，科技创新已成为增强综合竞争力的关键抓手。地方政府在推动地区创新产出方面扮演着重要角色。然而，中国各地区创新产出的显著差异，与地方政府的政策选择和跨期决策倾向紧密相关。本研究关注政府短期视域，这是一种时间导向的决策视野，意味着政府倾向于以短期激励为基础来做出决策。这种倾向与创新活动所具有的长期性和高不确定性特征存在天然冲突。具体而言，政府短期视域越强，就越倾向于关注短期政绩，可能导致地方政府忽视需要较长时间才能显现成效的创新项目。因此，深入探讨政府短期视域是否以及如何影响地区创新产出，具有重要的理论和实践意义。

理论框架

本研究的核心观点是，地方政府的短期视域会显著抑制地区创新产出。创新活动虽然能够带来长远利益，但在短期内会增加企业的经营成本，包括研发投入和人员费用等。这些投入一旦发生便计入成本，从而在短期内降低创新主体的利润，进而可能影响地区的整体税收基础。创新活动还意味着投入风险和回报的时间滞后性，这都不利于短期内创新主体和地区的经济效益提升。在我国现行体制下，部分地方政府受到换届等因素影响，存在较强的短期视域倾向。这种倾向导致政府优先推进在短期内能够快速提升经济增长等关键绩效指标的项目，而忽视能够带来长远发展的创新领域。这种短视行为会导致地区内创新主体缺乏必要的资金支持和政策激励，降低其开展创新活动的意愿和能力，最终对地区创新产出产生负向影响。

本研究进一步提出了两种中介机制。首先，政府短期视域倾向越强，越可能倾向于通过过度举债来支持短期经济增长目标。这种过度举债行为会吸收大量金融资源，挤占企业的融资渠道，导致辖区内企业可获得的融资额度减少、融资成本上升或融资难度加大。由于创新需要较高的前期资金支持且存在较大的失败风险，融资环境的恶化会迫使企业优先满足短期运营需求，进而削减用于创新的研发投入。其次，在我国现行财政分权体制下，短期视域倾向更强的地方政府更有动力追求短期财政收入最大化，通过提高辖区内企业的实际税负来实现本级财政收入的快速增加。较高的税负增加了辖区内企业的运营成本，会促使企业减少原本用于研发与创新活动的投入。此外，在高税收环境下，企业的税后利润减少，导致其风险承受能力下降，进而增加对风险的厌恶程度。

本研究还探究了政府短期视域对不同类型创新产出的异质性影响。创新活动可分为探索性创新和利用性创新两种类型。前者涉及新技术和新知识的开发，具有较高风险和较长研发周期，但对长远发展意义重大，其产出主要体现为发明专利。后者则专注于优化和改进现有技术和知识，风险较低且研发周期较短，其产出主要体现为实用新型和外观设计专利。在任期限制和政绩考核的双重压力下，政府更倾向于优先推动能够快速产生成效的利用性创新，而相对忽视那些需要长期资源投入的探索性创新。

研究方法与数据

为了验证上述理论假设，本研究选取了2009年至2018年间我国东部和中部141个城市（包括直辖市和地级市）的数据作为样本。研究采用文本分析和机器学习相结合的方法，构建了政府短期视域变量。具体而言，研究从各城市的《政府工作报告》中筛选出有关“短期视域”的词语，并邀请公共管理专业的在职研究生进行李克特量表评分。最终构建了包含“抢抓”“提速”“尽早”“抢占”“天内”等13个种子词。随后，使用机器学习技术Word2Vec对种子词集进行相似词扩充，最终得到包含40个词汇的词集。研究计算了这些词汇总词频占《政府工作报告》全文长度的比例，乘以100后得到政府短期视域指标。该指标值越大，表示地方政府短期视域倾向越强。研究将专利数量（发明授权专利）和专利被引用量作为衡量地区创新产出的核心变量。其中，发明专利被划分为探索性创新，而实用新型和外观设计专利则属于利用性创新。此外，研究还使用企业研发投入和企业税收负担作为中介变量，并采用双向固定效应模型进行实证检验。

核心发现

实证结果支持了本研究的核心假说。首先，在控制了城市领导人个人特征和城市经济社会因素后，研究发现政府短期视域对地区创新产出（以发明授权专利数量衡量）具有显著的负向影响。短期视域变量的系数在-0.150到-0.204之间，且显著性水平达到10%或5%。这表明地方政府短期视域每增加一个标准差，地区创新产出平均减少约2.95%。此外，政府短期视域较强的地区，其专利在长期内的被引用量也显著较低，这表明其创新质量较差。其次，在检验中介机制时，研究发现，在控制企业和城市层面的变量后，政府短期视域对企业研发投入的回归系数显著为负。这证实了地方政府短期视域通过减少企业创新投入来抑制地区创新产出。尽管研究预期企业税收负担也是一个中介机制，但回归结果不显著。最后，在异质性分析中，研究发现政府短期视域对不同类型的创新产出具有异质性影响。它显著抑制了技术含量高、周期长的探索性创新（发明专利）产出，但显著正向影响了更易获得授权、成本更低的利用性创新（实用新型和外观设计专利）的申请数量。这表明短期视域倾向较强的地方政府引导辖区内企业倾向于申请更易获得授权、转化更快的利用性专利，从而在创新资源配置上扭曲了地区创新生态。

政策启示

本文研究发现具有重要的政策启示。首先，中央政府应引导并激励地方政府树立长期发展理念，具体可通过改革地方政府绩效考核体系，提升长期发展目标的权重，降低对短期经济增长和投资回报的过度重视。其次，地方政府在制定创新政策时，需注重保护企业的长期创新投入能力，应优化财政资源配置，确保对企业研发活动提供稳定支持，避免短期激励导向削弱企业的研发资源配置。例如，可加大对基础研究和长期技术攻关项目的资助力度，设立多年度财政支持机制，以缓解企业对短期效益的依赖，增强其持续创新的动力与能力。最后，地方政府应推动利用性与探索性创新的协调发展，通过设置差异化支持机制（如针对高风险、高技术含量项目设立专项基金、研发奖补或延迟激励机制等），引导企业合理配置创新资源，从而优化地区创新结构。

展望未来：迈向更深层次的探究与治理

本研究基于宏观面板数据分析了政府短视与地区创新产出之间的因果关系，但仍存在研究局限。未来的研究可以进一步从微观层面着手，例如分析政策导向如何影响地区企业创新决策、地方政府间的模仿行为如何扩散至地区创新主体、信息传递在创新资源配置中的作用，以及寻租空间对创新激励的扭曲效应等。这些深层次的探讨不仅能更全面地揭示政府短视行为的复杂机制，还能为构建更具韧性和活力的创新生态提供更为精细化的理论支撑和实践指导。通过跨越宏观现象与微观行为的鸿沟，我们可以更精确地理解政府行为如何塑造市场主体，并在此基础上设计出能够真正激发长远创新潜力的制度安排。这不仅关乎技术进步本身，更关乎国家治理体系和治理能力的现代化。