为何说信访是一种补充性救济模式？

信访制度具有救济与监督双重功能。其救济功能体现在化解行政纠纷、实现案结事了和定分止争；监督功能则主要通过自上而下的信访复查、复核程序及信访督办机制来实现。

《信访工作条例》多处体现了信访救济的补充性定位。例如，第三十一条明确规定，对依法应通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应依照相应程序向有关机关提出；第二十二条也指出，对走访反映涉诉问题的，应当释法明理，引导向政法部门反映。

从受理范围上看，虽然《信访工作条例》并没有具体规定受案范围，但可以采用反面排除方式确定信访受理范围，即只有无法通过行政诉讼、仲裁或行政复议等渠道解决的争议，才可进入信访程序。与行政复议、行政诉讼、行政赔偿及仲裁的受案范围相比，信访主要处理以下几类争议：一是内部行政行为；二是抽象行政行为（尽管部分抽象行政行为可以依照《行政复议法》申请附带审查）；三是涉及历史遗留问题、身份认定及私房落政等政策问题；四是其他法定救济渠道不予受理的职务行为。

许多当事人对信访“兜底”功能不理解，认为只要通过信访途径反映就应当出具信访回复，然后复查、复核，而不是依法分类办理告知书。由于其他法定程序对证据标准要求比较高，比如诉讼不仅需要严格规范证据三性，还要形成证据链，而信访只要填写一张登记单就可以完成，有没证据都可以受理，且信访工作人员根本无法初步核实复杂诉求的合理性，这也导致门槛“过低”，“信访不信法”现象。

信访在介入时间上也体现出补充性。由于法定程序具有时限规定，对于因非当事人自身原因而超出复议、诉讼、赔偿或仲裁期限的争议，仍可启动信访程序。比如因行政机关未履行告知义务导致当事人超期的；其次是期限结束后发现新证据，可证明原行政行为存在重大瑕疵或程序违法等问题的。但如果因为不可抗力或正当理由耽误期限，申请期限依法延续，当事人仍然可以走法定救济渠道；如果因为当事人故意拖延，则信访机构不应受理。

虽然《信访工作条例》只规定了对信访复核意见不服，仍然以同一事实、理由提出投诉请求的，不再受理。但根据《信访工作条例辅导读本》，对已经适用其他法定程序办理的事项，如果已经走完救济程序，比如诉讼已经司法终结，在效果上等同于作出复核意见，即便再次向信访部门就同一事实和理由提出投诉请求的，也应当不再受理。

在处理方式上，信访机构不会替代有权处理机关作出实体判断，其主要职责是转送信访事项至相应处理机关，必要时提出建议或履行督办职能，体现程序启动的功能，而非充当“最终裁决者”。相比诉讼、复议等“非对即错”的刚性处理，信访机关可采用更具弹性、更人性化的方式，如对缺乏法律依据但合理的请求予以解释说明，甚至通过调解化解争议，这种柔性的处理机制更易为当事人所接受。

确立信访救济的补充性，有助于构建“无漏洞”的权利救济体系。由于现有行政救济受案范围仍存在一定限制，部分当事人可能面临“投诉无门”的困境。信访有效填补了其他救济机制留下的空白，拓宽了权利保障的渠道，从而更全面、更实质地保护公民合法权益。