专家访谈 | 王世福：转变城市发展模式须摆脱土地财政依赖，城市更新呼唤多元主体的在场

导读

近日，就中央城市工作会议的要求结合广州的城市更新实践，中国城市规划学会理事、华南理工大学建筑学院副院长王世福教授接受专访。

本文字数：3564字

阅读时间：11分钟

王世福

中国城市规划学会理事

华南理工大学建筑学院教授

没有一座城市

是靠堆房子成为伟大城市的

问

这次城市工作会议对城市发展趋势作出“由增量扩张转向增量提质增效转变”的总体判断，有怎样的现实背景？

王世福：城镇化到了一定的水平之后，速度必然会放缓，人口地理格局、经济地理格局都会趋向稳定，这是全世界城市化的规律。中国现在也进入这样一个阶段。这个阶段，城市的发展方式、发展动能都要进行相应的转变，不再是以规模扩张为主，而是以提质增效为主。

另一方面，过去快速的城镇化带来的人口向城市聚集的效应，构成了房地产业发展—土地财政兴旺—城市扩张的组合动力。但我们可能不得不承认，随着人口出生率的下降、城镇化率的速度放缓，房地产业的调整和变革将会是一个长期艰巨的过程，土地财政也很难再支撑起城市的外延扩张了。

就是说，不但是城市化的规律要求城市的发展方式必须做出转变，过度金融化的房地产和地方政府土地财政难以为继的现实情况也在逼迫城市的发展方式不得不转变。

历史经验看，全球的大都市都是在城市化快速发展的过程中通过大规模开发建设而形塑的，但真正成为先锋的城市都是在后建设时期通过提升发展能效和全球影响力而造就的。纽约、伦敦、东京、巴黎、新加坡这些城市，都不是靠堆房子，而是靠城市的创新能力、经济文化综合实力成为全球伟大都市的。

问

十年前的城市工作会议就提出“从外延式增长到内涵式增长”，但我们看到绝大多数的城市实际上执行的还是“摊大饼”战略。

王世福：“摊大饼”的现象背后，是地方政府对外延规模扩张型增长的偏好，以及以房地产为主要支撑的土地财政依赖。之所以城市发展模式转变缓慢，真正的卡点儿还是土地财政没有被新的方式替代，还叠加去化困难以及巨大存量如何高质量维护更新的问题。

能够替代房地产业的动能究竟是什么？目前应该还在探索或者说培育的过程中：包括以人工智能为代表的创新型新质生产力和绿色低碳、养老健康等长效耐心型产业的培育，也包括制造业、商贸业等传统产业的高质量转型，以及完善定居人口城市化、实现高品质城市生活等服务型投资和消费产业的培育等。

这背后涉及央地关系、财税金融体制、户口土体制度等一系列体制机制的调整。从中央城市工作会议的内容来看，国家层面的决心和努力是深刻的，但要化解的旧模式很多是积重难返的，深化改革的风险也有很多，不可能一蹴而就。值得关注的是2025年5月20日国务院新闻办公室举行的《关于持续推进城市更新行动的意见》新闻发布会上，除了住建部、自然资源部之外，发改委、财政部、金融监管总局均出席了会议。必须认识到，城市发展模式的转变，不是通过一场手术就能完成的，而是一个协同渐进的过程。

城市更新是新阶段的抓手

落点在以人为本

问

最近几年，国家层面对于城市更新工作的重视程度前所未有的水平，包括城市基础设施的完善提升、老旧小区的更新、智慧城市的建设等等，如何理解城市更新的实质和目的？

王世福：城市更新的实质是城市空间资源及其使用方式的不断调整优化，是伴随着城市发展在不断发生的常态过程。过去城市的工作重心在新区建设，现在转移到城市更新上来，同时强调无体检、不更新，近期连续的极端暴雨也暴露出城市建成区的各类脆弱性隐患之严重，也反映出安全、宜居、韧性等基本目标需要以补齐短板的决心和态度来执行。

城市更新的根本目的，应该是城市适应时代的发展和人民生活质量的不断提高，作为新质生产力、美好生活的承载空间，满足经济社会可持续发展，最终目标是促进人和社会的全面进步，培育更高阶的城市文明。中央城市工作会议是二十大之后对城市工作的总体要求和具体部署，未来的城市发展，抓手是城市更新，但落点在以人为本，这是如何强调都不为过的。

问

如果看广州的国土空间规划，其实广州预留了相当大的发展空间，怎么看待广州城市规模的增量和存量的关系。

王世福：国土空间规划是一方面是拉一条底线，给城市的开发划出边界，保证人与自然的平衡，另一方面也是为城市中远期的发展给出一个目标、愿景，代表对城市发展战略的一份前瞻性思考。从规划本身的功能来讲，广州国土空间规划是战略正确的。

存量的提质增效是长期重要的城市工作，目前得到了重视，但同时预留一定的增量发展空间也同样重要，甚至是更具战略价值的。伴随国家城镇化的总体趋势，城市的规模可能不会再倍增了，但是城市作为有机生命体还是要持续生长的，需要为新质生产力提供承载的新空间，为不确定的发展机会预留一定的土地储备。即便是寸土寸金的香港，也保留了相当体量的战略性土地资源储备。

并且，广州作为一个国家中心城市，人口的集聚效应还会持续，也需要增量建设用地确保区域和城市综合承载能力的提升。

问

请您结合新中轴海珠片区谈下城市空间结构的优化。

王世福：广州的城市空间结构中有这么一条按规划意图形成的新城市中轴线，很好地发挥了城市客厅、城市公共生活空间的功能，从城市规划建设的历史角度来看，非常值得肯定。

广州城市中轴线自广州东站到珠江新城的天河段已经形成，代表了广州具有世界级CBD的城市形象；近几年小蛮腰周边区域也不断拓展，为新中轴跨江向南延伸提供了巨大的想象空间，多年坚持的规划也为海珠岛的中部形成城市轴线空间做好了准备。

中轴线南段和北段不一样的地方在于有海珠湖和湿地公园这样一处超大规模市中心的生态空间，非常特别又极其宝贵。城市形态如何在优良生态本底基础上，结合周边数个城中村的城市更新项目来实施，对于规划也是个有挑战的议题。目前海珠湖片区的规划设计正在进行中，我们希望在尊重海珠湖生态功能的前提下，通过精细化设计对环湖周边区域的生活形态、生产形态进行优化提升，以人与自然和谐共生的理念提供大都市核心区的高质量公共空间，匹配城市中轴线的区位价值。

只有更积极地自主更新

才能改变被外部力量左右的局面

问

在城市更新上，我们感觉广州在老城更新上的投入不够，更加偏重城中村改造，为什么会有这种反差？

王世福：这应该是一个误解，广州从来没有放松过城市更新的步伐。从广州“三旧改造”（旧村庄、旧厂房、旧城镇）的历程来看，因为难易程度的不一样，推进的力度确实有差别。

广州在旧厂房改造方面是最迅速的，成绩也是最显著的，因为旧厂房的土地收储再开发是难度系数比较低、增量利益也最显著。在城中村改造方面，在房地产业最红火的一段时间也曾掀起过热潮，往往也是政策和舆论的热点，就会获得更多的关注。旧城镇的更新改造需要进行大量的协商，获得多元利益主体达成共识的难度也最大，政府在基础设施维护改造方面实际上也投入了大量的财力物力。

但由于各种原因，在过去经济和房地产业蓬勃发展的时代，广州没有将旧厂、旧村改造和旧城更新很好地统筹起来，将难度较低的旧厂地块与难度较高的老旧城区地块的利益综合协调，将城市更新带来的增量利益用于城市空间结构的系统优化，这一点我认为是过去的短板。

那么未来的方向就是要加强系统统筹，不是选择某个容易的点进行改造，而是着眼于片区的发展，跟城市空间的整体优化联系起来统筹谋划。

其实我们看到广州正在朝着这个方向努力，比较典型的代表就是火车站、罗冲围、环五山和新中轴四大重点片区，这些都不是针对某个特定的旧村的改造，而是在片区统筹的框架下进行的。

问

就广州目前城中村改造的推进来说，我们走访下来的感觉是，表面上风风火火，实际上都有相当大的难度。

王世福：城中村是城市更新中最重要、最必要但同时也是利益协调最难的更新对象。这方面，政府在政策方面的工作量非常大。

最近的案例就是冼村项目的进展，主要还是因为打通了“依法征收”的关卡，这个没有相关的法律的支撑是很难做到的。而地方法规（《广州市城中村改造条例》）的出台，则是需要中央和省的支持才能够实现的。实际上，城中村改造在具体执行的过程中，仍然会遭遇相当的阻力，这是个客观的社会过程。

当下，虽然“依法征收”一定程度解决了拆迁成本高的问题，但是土地市场和房地产业的低迷，难以实现改造收益的合理预期，资金端和市场端难以配合城中村改造的实施，所以还需要进一步的探索和观察。

城中村改造的关键在于利益分配，但我自己始终坚持这个过程制度创新、政策创新是本质。

问

城市更新主体的多元化，也同样需要制度创新。

王世福：“人民城市人民建”，不是一句空话。我们在之前的讨论时已经有谈过，没有人是危机的局外人，城市更新也一样，需要多元主体的在场和参与。

我们看到，广州过往既有永庆坊这样企业主导的案例，也有类似政府主导北京路步行街、政府居民共同推动的泮塘五约更新等案例，今年还成功实施了花都集群街2号这样的居民自主更新案例。

未来，自主更新一定是最大量的。在花都集群街2号的更新改造中，居民是项目的主导，但同时政府在政策上、国企在实施上，从资金筹措、执行程序方面都提供了不可或缺的支持。我认为，这个案例非常具有标杆和示范意义。

只有居民更加积极主动地参与自主更新的集体行动，才能改变被外部投资力量左右的局面。同时，适应更新场景的金融贷款、专项债、奖补鼓励政策，也应当为自主更新提供更多的便利和支持。

本文来源：识广

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