冯辉 张艺丨我国行政执法“黑名单”制度实践中的问题与法治化进路

作者简介：冯辉，对外经济贸易大学法学院教授、博导；张艺，对外经济贸易大学法学院博士生。文章来源：《南京社会科学》2023年第2期。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

行政执法“黑名单”制度是融合了声誉、资格和利益的复合型行政约束和惩戒制度，是我国信用法治建设体系的核心。审视我国现行的行政执法“黑名单”制度发展和实践历程，虽然正在逐步实现制度化、规范化，但法治化水平不足。在分析当前我国行政执法“黑名单”制度实践中存在问题的基础上，从立法模式、认定标准、联合惩戒措施的内容设置以及程序性规则等方面提出推进行政执法“黑名单”制度法治化进程的路径和对策。

引言

信用法治建设是当前我国法治建设的重点与难点所在。自从2016年国务院颁布《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度，加快推进社会诚信建设的指导意见》（以下简称《2016意见》）以来，我国多个地方陆续颁布了社会信用条例，推动我国信用法治建设实现了快速发展。信用惩戒制度是信用法治建设体系的核心，不仅赋予信用立法以强制力，也对企业和个人的生产及生活产生重大影响，素来受到社会各界关注。行政执法“黑名单”又称失信主体名单，是信用惩戒制度的重要形式，在我国近年来的行政执法中得到普遍推行，对于提高行政执法效率、惩戒违法失信的行政相对人起到了重要作用，但也存在着不少亟需解决的问题。本文拟以行政执法“黑名单”制度的实践为切入点，对其现状及问题进行分析并提出相应的完善建议，以期对完善信用惩戒制度进而推进信用法治建设有所裨益。

一、我国行政执法“黑名单”制度的形成与发展

（一）行政执法“黑名单”制度的法律属性

行政执法“黑名单”制度是指行政机关对在特定领域的违法失信行为达到一定程度的企业或个人，予以认定、公开并实施信用惩戒。其核心是认定和公布失信主体的名称或姓名、违法失信行为等信用信息，形成公开的负面评价，并由多个行政机关在市场准入、经营管理以及其他权利能力等方面实施联合惩戒。

从法律属性角度看，行政执法“黑名单”制度是一种融合了声誉、资格和利益的复合型行政约束和惩戒制度，但并不属于《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）规定的行政处罚。根据《行政处罚法》第9条的规定，行政处罚的种类包括：警告、通报批评，罚款、没收违法所得、没收非法财物，暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件，限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业，行政拘留，以及法律和行政法规规定的其他行政处罚。实践中，行政执法“黑名单”制度规定的惩戒措施远比上述范围宽泛，故不宜将其认定为行政处罚，而应按照《2016意见》的规定，定位于复合型的行政约束和惩戒制度。

行政相对人被列入行政执法“黑名单”一般应符合以下两个构成要件：一是违反法律、法规、规章以及相关规范性文件的规定。列入行政执法“黑名单”作为一项具体行政行为，应有明确依据。《行政处罚法》第16条规定：“除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。”行政执法“黑名单”制度规定的惩戒措施并不限于《行政处罚法》规定的行政处罚，因此其依据除了法律、法规和规章外，往往还包括有权行政机关制定的其他规范性文件。二是实施了比较严重的违法失信行为。行政相对人被列入行政执法“黑名单”是因为在某个领域实施了违法失信行为，但因此承受的惩戒措施则由多个行政机关联合实施。这就使得行政执法“黑名单”制度具有扩张性，比一般的行政处罚对行政相对人的影响更大。基于比例原则，只有比较严重的违法失信行为，比如具有违法失信的故意、行为产生了比较严重的后果等，才应成为行政执法“黑名单”制度的适用对象，以此避免该项制度被泛化或滥用。

（二）我国行政执法“黑名单”制度的实践

行政执法“黑名单”制度是实践中比较常见的做法。其在中央层面作为正式的制度被提出，是在2014年3月举行的第十二届全国人民代表大会第二次会议上。李克强总理在当年的政府工作报告中提出：“加快社会信用体系建设，对违背市场竞争规则和侵害消费者权益的企业建立‘黑名单’制度，让失信者寸步难行。”2014年6月，国务院颁布《社会信用体系建设规划纲要》（2014—2020），明确提出建立行政执法“黑名单”制度并扩大了适用范围：“建立各行业‘黑名单’制度和市场退出机制。推动各级人民政府在市场监管和公共服务的市场准入、资质认定、行政审批、政策扶持等方面实施信用分类监管，使失信者受到惩戒”。《2016意见》构建了更加系统的制度体系，规定了4类适用对象：严重危害人民群众身体健康和生命安全的行为；严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序的行为；拒不履行法定义务，严重影响司法机关、行政机关公信力的行为；拒不履行国防义务，拒绝、逃避兵役，拒绝、拖延民用资源征用或者阻碍对被征用的民用资源进行改造，危害国防利益，破坏国防设施等。其同时规定了4类惩戒措施：行政性惩戒（如从严审核行政许可审批项目）、市场性惩戒（如限制出境和限制购买不动产）、行业性惩戒（如支持行业协会对失信会员实行行业内通报批评）、社会性惩戒（如支持社会组织对群体性侵权行为提起公益诉讼）。2020年，国务院办公厅颁布了《关于进一步完善失信约束制度，构建诚信建设长效机制的指导意见》（以下简称《2020意见》），在《2016意见》的基础上补充和细化了行政执法“黑名单”制度的实体性与程序性规则，包括科学界定公共信用信息纳入范围和程序、规范公共信用信息共享公开范围和程序、规范严重失信主体名单认定标准和程序、依法依规开展失信惩戒、健全和完善信用修复机制等。

《2016意见》颁布后，一些国务院部门开始以部门规章的形式制定行政执法“黑名单”制度的法律依据，推动了该项制度的法治化实践进程。具体法律依据主要包括：人力资源与社会保障部2018年颁布的《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》（以下简称《工资“黑名单”办法》）、国家市场监督管理总局2021年颁布的《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》（以下简称《市场监管“黑名单”办法》）、国家税务总局2021年颁布的《重大税收违法失信主体信息公布管理办法》（以下简称《税收“黑名单”办法》）和文化与旅游部2022年颁布的《文化和旅游市场信用管理规定》（以下简称《文化旅游“黑名单”办法》）。此外，国家发改委、央行以及其他国务院部门（包括国务院组成部门、直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位、部委管理的国家局）于2016至2018年间联合颁布了42个“联合惩戒备忘录”（以下简称“备忘录”），比如《关于对对外经济合作领域严重失信主体开展联合惩戒的合作备忘录》《关于涉金融严重失信人开展联合惩戒的合作备忘录》等，对于具体领域的行政执法“黑名单”认定办法及联合惩戒措施进行了规定。备忘录所涉领域十分广泛，虽然没有正式的法律名称，不同的备忘录在内容完备性上也有差别，但与部门规章具有同等效力，实际上就是多个行政机关联合颁布的具体领域的行政执法“黑名单”制度实施办法。

地方行政执法“黑名单”制度以地方信用立法为依据。在形式上，地方信用立法普遍设置了单独的“信用激励与约束”、“信用主体权益保护”等章节，授权行政机关建立失信主体名单、实施联合惩戒措施，并对行政执法“黑名单”的认定和公布、信用修复和救济等程序性规则作出了原则性规定。在内容上，地方行政执法“黑名单”制度的适用范围、认定标准和惩戒措施主要以《2016意见》为基础。

二、我国行政执法“黑名单”制度法治化现状检视

（一）立法模式存在规则统一性与差异性之间的矛盾

目前行政执法“黑名单”制度的立法模式在中央和地方呈现出不同的特点。在中央层面，其以《2016意见》、《2020意见》为政策基础，主要由国务院相关部门以部门规章及备忘录的形式制定专门性法律规范。在地方层面，其一般作为地方信用立法中的一部分予以规定，少有专门性法律规范。

不同行政机关组织管理的行政执法“黑名单”制度所涉领域不同，在认定标准和联合惩戒措施等方面往往存在差异。由各行政机关分别立法，就容易出现规则不一致的问题。这不仅与法治理念所要求的体系化、统一化有所冲突，也成为实践中行政执法“黑名单”制度被滥用、市场主体遭遇不公的重要原因。地方信用立法中附含的行政执法“黑名单”制度重在规定一般原则、不涉及具体领域，故能够避免上述问题。但倘若其授权地方行政机关制定行政执法“黑名单”制度实施细则，前述部门立法中存在的标准不一致问题亦有可能出现。

随着行政执法“黑名单”制度在实践中的不断推广，其对市场主体声誉、资格、利益的负面影响也日趋显著，尤其是联合惩戒措施对市场主体会造成比较严重的后果，容易引发行政复议和诉讼等纠纷。对此应完善行政执法“黑名单”制度的立法模式，重点是解决规则统一性与差异性之间的矛盾。

（二）基本认定标准未能统一、具体认定标准不尽合理

认定标准是行政执法“黑名单”制度的两大实体规则之一。首先，应分析失信的认定，核心是辨析违法与失信的关系。《2016意见》单独使用了“失信”概念，没有将“违法失信”连用。《市场监管“黑名单”办法》和《税收“黑名单”办法》将“违法失信”连用，《文化旅游“黑名单”办法》单独使用了“失信”概念，《工资“黑名单”办法》直接使用了“黑名单”概念，未使用“违法”或“失信”概念。从具体内容来看，《2016意见》和部门规章均将失信行为界定为比较严重的违法行为。比如“重大税收违法失信主体”的认定标准包括欠缴税款金额100万元以上、虚开增值税普通发票100份以上或金额400万元以上等。列入“拖欠工资‘黑名单’”的情形包括拖欠农民工工资数额由达到认定拒不支付劳动报酬罪的数额标准，或引发群体性事件、极端事件造成严重不良社会影响。可见目前政策和立法在认定标准上采取的原则是：违法是失信的前提，失信是更严重的违法。但从法理而言，失信行为一般被理解为违反诚实信用的行为，而诚实信用本身具有较强的道德属性，主要属于一项法律原则而非具体的法律义务。就此而言，失信被理解为尚不构成违法的不道德、不诚信的行为，或者轻度的违法行为，更符合诚实信用的本意。但现在行政执法“黑名单”制度的政策和法律依据均将违法与失信并用，甚至将严重违法作为失信的认定标准，在法理上似有所抵牾。

其次，在将违法与失信等同、将严重违法失信主体列入行政执法“黑名单”的限定下，势必会面临各个领域的行政执法“黑名单”认定标准难以统一、具体领域对严重违法的认定标准是否合理等问题。《2016意见》对此只罗列了失信行为涉及的重点领域，并未就具体标准作出规定。有的部门规章如《税收“黑名单”办法》以具体违法情节作为量化认定标准，虽然有利于规范和统一执法标准，但列入行政执法“黑名单”的失信主体将受到比一般性行政处罚更加严格的联合惩戒，所以认定标准实际上具有为联合惩戒措施创设依据的属性和功能，这就会导致尽管不同领域的严重违法失信行为客观上存在差别，却要承受相似的联合惩戒措施，与法治理念的要求有所悖离。对此应更加审慎地确立行政执法“黑名单”制度的认定标准，重点解决不同领域之间的基本标准如何统一以及各个领域的具体标准如何保证科学合理两大问题。

（三）联合惩戒措施的设置与比例原则不符

联合惩戒措施是行政执法“黑名单”制度的另一个实体规则。其核心问题在于，行政惩戒在法理上应符合比例原则，行政相对人的行为违法性及危害性应与其承受的行政处罚即行政责任的严重程度相适应，以体现法律谦抑、公平之精神。而联合惩戒措施则打破了上述原则和逻辑。“一处失信、处处受阻”的制度初衷，显著扩大了联合惩戒措施的实施主体和实施范围。比如《2016意见》以列举的方式设置了联合惩戒措施“工具箱”，几乎囊括了市场主体的生产经营及生活消费的方方面面。这固然有利于强化对严重违法失信主体及其行为的惩戒，但在法理上与比例原则存在冲突，应予以适当矫正。

从具体的部门规章来看，情况则各有不同。《税收“黑名单”办法》的规定是“将信息通报相关部门实施监管和联合惩戒”，显示出扩大惩戒、不限制惩戒范围的倾向。《工资“黑名单”办法》的规定是“由相关部门实施联合惩戒，在招投标、融资贷款、市场准入等方面予以限制”，总体上也具有扩大惩戒的倾向，不过对惩戒范围有所限制。《市场监管“黑名单”办法》强调了“依照法律、行政法规和党中央、国务院政策文件实施联合惩戒”，同时就市场监管部门有权采取的惩戒措施进行列举，包括列为重点监管对象、提高检查频次、不适用告知承诺制等。其虽然也体现了多部门联合惩戒的基本原则，但重点还是强调本部门（市场监管部门）对于市场监管领域的严重违法失信主体施加的与本领域相关的惩戒措施。与此相似，《文化旅游“黑名单”办法》也明确了联合惩戒的基本原则：“推进信用信息与其他有关部门共享，实施信用联合奖惩”，但具体惩戒措施仍侧重于由文化旅游主管部门对“严重失信主体”和“轻微失信主体”在文化旅游市场的经营管理行为设置相应的惩戒措施。不同的行政执法“黑名单”制度在联合惩戒的界定及“工具箱”的具体使用上均存在差别，这在实践中容易造成标准不一致，进而妨碍该项制度的合理性及实施效果。

（四）认定、公布、修复和救济等程序性规则存在不统一和疏漏

行政执法“黑名单”制度主要包括认定、公布、修复和救济四个程序。认定和公布程序主要涉及行政执法“黑名单”的产生与公开。根据前述政策和立法的规定，行政机关在认定之前应出具“告知书”，行政相对人有权陈述和申辩，符合认定标准的，行政机关应送达“决定书”并公开发布。目前主要存在两个问题：一是程序性规则不统一。比如行政相对人行使陈述和申辩权的时间，以及行政机关作出决定书的时间等均不统一；二是在认定决定与行政处罚决定的关系上不统一。《税收“黑名单”办法》规定，税务机关作出行政处罚决定后，行政相对人未申请复议或未提起诉讼，或在复议机关作出复议决定后未提起诉讼，或法院已对行政处罚决定或复议决定作出生效判决、裁定的，税务机关才可以认定并送达决定书。《市场监管“黑名单”办法》则要求市场监管部门在作出行政处罚决定的同时明确是否作出认定。《工资“黑名单”办法》规定人力资源与社会保障行政部门应自查处违法行为并作出行政处理或处罚决定之日起20个工作日内作出决定书。《文化旅游“黑名单”办法》未涉及。

修复程序主要涉及行政执法“黑名单”公布以后的信用修复。目前主要存在两个问题：第一，是否设置豁免修复的规定不统一。信用修复一般由失信主体履行行政处罚决定而完成。豁免修复是指因失信主体承受了更为严格的联合惩戒措施，在超过一定时限后，即使其未主动修复信用也终止公布行政执法“黑名单”，以体现谦抑和公平之精神。目前《税收“黑名单”办法》和《市场监管“黑名单”办法》规定了豁免修复制度（公布之日起满3年的，移出名单、终止公示、解除惩戒）。但《文化旅游“黑名单”办法》则规定失信主体积极进行合规整改、纠正失信行为、消除不良影响的，才可以提出信用修复申请。《工资“黑名单”办法》规定失信主体改正违法行为且自列入之日起1年内未再发生违法失信情形的方可移出，若未改正或再次发生违法失信情形的，期满不予移出并自动续期2年。与前二者相比，后两个部门规章显示出完全不同的取向。第二，信用修复后，期限未届满的联合惩戒措施是否终止的规定不统一。《文化旅游“黑名单”办法》规定失信主体被限制或禁止行业准入的，期限未届满则不予修复。《市场监管“黑名单”办法》规定，联合惩戒措施期限尚未届满的不得申请提前移出；经豁免修复而移出，可解除联合惩戒措施，但实施限制开展生产经营活动、限制从业等联合惩戒措施超过3年的，按照实际期限执行。《工资“黑名单”办法》规定失信主体被移出行政执法“黑名单”的，联合惩戒措施即行终止。《税收“黑名单”办法》未涉及。

救济程序主要涉及失信主体提出的投诉、复议和诉讼。关于投诉，失信主体在行政执法“黑名单”公布后再提出异议，可能是未收到告知书，或未在法定期限内提出申辩，或申辩未被采纳。尽管失信主体可以直接申请复议或提起诉讼，不过投诉程序显然效率更高、成本更低，但目前的政策和立法均缺乏相关规定。关于复议和诉讼，行政相对人可以诉诸行政复议或诉讼以寻求救济，对于错误或违法的认定及联合惩戒措施，也可以请求撤销并主张国家赔偿。但救济程序的效果取决于前置规则的合理性，如果实体性规则和其他程序性规则本身存在疏漏，即使行政机关依法作出失信认定并实施联合惩戒措施，救济行政相对人权益的目标也容易落空。

三、我国行政执法“黑名单”制度法治化的体系构建

（一）推动行政执法“黑名单”制度的统一立法

完善行政执法“黑名单”制度立法模式的关键是以统一立法解决规则统一性与差异性之间的矛盾。

目前行政执法“黑名单”制度主要采取了“信用立法规定原则和框架+国务院部门制定专门规章”的立法模式。就信用立法而言，《2016意见》以及地方信用立法均重在对行政执法“黑名单”制度的实体性与程序性规则进行总体性、原则性规定。就专门立法而言，前述部门规章及备忘录为不同领域的行政机关适用行政执法“黑名单”制度确立了依据。对于专门立法中重要的实体性和程序性规则，应确立基本的统一标准。在实践中，《2020意见》已经开始重视行政执法“黑名单”制度中核心内容的标准化建设工作。比如其提出，联席会议牵头单位应会同有关部门编制并定期更新“全国公共信用信息基础目录”和“全国失信惩戒措施基础清单”。国家发改委和央行从2021年开始按年度公布《全国公共信用信息基础目录》和《全国失信惩戒措施基础清单》（以下简称《措施清单》）。此外，国家发改委2023年1月发布了《失信行为纠正后的信用信息修复管理办法（试行）》（以下简称《信用信息修复办法》），在信用修复程序上推动统一立法。

应趁国家大力推动信用法治建设、信用立法具有良好的社会大环境之契机，推动行政执法“黑名单”制度的统一立法。至于具体的立法形式，由国务院以行政法规的形式颁布“行政执法‘黑名单’制度管理办法”无疑是最佳选择；作为过渡方案，暂由作为联席会议牵头单位的国家发改委和央行（二者同时也是《社会信用法（征求意见稿）》确定的“国务院社会信用体系建设管理部门”）颁布部门规章，或者联合更多的联席会议成员单位共同颁布，也是一种可行的路径。统一立法应对行政执法“黑名单”制度的概念、适用范围、认定主体、认定标准、联合惩戒措施等重要的实体性规则，以及认定、公布、修复和救济等重要的程序性规则作出规定。

（二）明确认定“严重违法失信”的理念、主体、依据和定性标准

完善行政执法“黑名单”制度认定标准的重点是明确认定的理念、主体、依据和标准，实现基本认定标准的统一并提高具体认定标准的合理性。

就认定理念而言，应在理念层面将严重违法作为创设认定标准的前提。在信用立法和专门规章均将失信等同于严重违法的限定下，应明确行政执法“黑名单”制度的谦抑性，避免其被泛化或滥用。诸如《文化旅游“黑名单”办法》将失信主体分为“严重失信主体”和“轻微失信主体”的做法，虽然主观上可能有避免扩大严重失信主体认定标准的考虑，但实际上则是扩张了行政机关的认定权和裁量权，与行政执法“黑名单”制度应有的谦抑性不符，应在修订时予以调整。

就认定主体而言，应将行政机关的行政处罚权与失信主体认定权分开，实现认定权的集中、统一行使。行政处罚权由具体的行政执法机关依据特定法律规范行使，无法统一。但认定失信主体及实施联合惩戒措施比违法行为应承受的行政处罚更严重，故认定权应适当集中。《市场监管“黑名单”办法》、《文化旅游“黑名单”办法》、《工资“黑名单”办法》均规定由作出行政处罚的行政机关行使认定权（向行政相对人送达告知书和决定书）。只有《税收“黑名单”办法》规定经设区的市级以上税务局局长或其授权的税务局领导批准，具体执法的税务机关才可以启动认定程序，显示出区分行政处罚权与失信主体认定权并约束后者的理念。在行政执法“黑名单”制度不断扩大适用领域的背景下，应进一步强化这一理念，由各省级地方行政机关在具体领域集中行使认定权。

就认定依据而言，应明确仅以法律、行政法规和部门规章为认定依据。首先，地方性立法不宜作为认定依据。按照《2020意见》的规定，在全国范围内实施的行政执法“黑名单”制度，认定标准应以法律、行政法规或者党中央、国务院政策文件形式确定，暂不具备条件的可以部门规章形式确定；仅在地方范围内实施的行政执法“黑名单”制度，认定标准由地方性法规规定。这是按照行政执法“黑名单”制度的实施范围为依据进行的分类，也照顾到了地方在属地范围内就信用法治建设分工负责的现实。但从规范认定标准、约束失信主体认定权的角度出发，行政执法“黑名单”制度的认定标准只能由中央立法予以规定，不宜由地方立法创设认定标准，只能允许其在中央立法确定的标准基础上制定实施细则。其次，政策文件不宜直接作为认定依据。《2020意见》规定了法律、法规（含行政法规和地方性法规）、部门规章以及党中央和国务院的政策文件共4种认定依据，而《社会信用法（征求意见稿）》只保留了前3种，显示出后者希望增强认定依据法律属性的理念。尽管党中央、国务院的政策文件实际上是法律、行政法规和部门规章的依据，但从法治建设的角度而言，加强认定依据的形式规范确有必要。最后，加强对备忘录的规范和整合。对于现在诸多领域以备忘录形式体现的行政执法“黑名单”制度实施办法，应要求并协助制定机关颁布正式的部门规章。对于相同或相似领域的备忘录应予以整合，避免认定依据过于零散。

就具体认定标准而言，首先，定性标准应优于定量标准。定量标准（比如设置时间、金额、频次等量化指标）一方面难于统一，另一方面，其本质是对行政处罚的法律依据作进一步的细化，设置新的处罚标准，或在已有的处罚标准上增加处罚，容易与处罚权法定、比例原则等行政法原则发生冲突。《工资“黑名单”办法》对此采取的则是定性标准：达到构成拒不支付劳动报酬罪的标准，或引发群体性事件、极端事件造成严重不良社会影响。采取定性标准更符合行政执法“黑名单”制度谦抑性的要求，也能对各领域行政执法“黑名单”制度的认定标准予以约束和规范。应明确将违法行为触及刑事责任或引发严重社会不良影响作为认定标准的首要依据。其次，在失信主体认定问题上不应考虑区域差异。地方行政机关只能在各领域部门规章确定的认定标准范围内具体实施行政执法“黑名单”制度，不得对认定标准作出改变。最后，应加强认定标准的公众参与和绩效评估，提高认定标准的合理性。按照《2020意见》的要求，认定标准应充分征求联席会议牵头单位及其他有关部门、相关市场主体、行业协会商会、法律服务机构、专家学者和社会公众意见，期限不少于30日。认定标准的制定机构应定期组织认定标准执行效果的第三方评估，并根据评估意见及时修订。联席会议应定期审查部门规章中的认定标准，发现不合理的应提请国务院依据《中华人民共和国立法法》的规定，要求制定机构纠正。

（三）优化联合惩戒措施的依据、内容和实施

完善行政执法“黑名单”制度联合惩戒措施的核心是在比例原则、过罚相当的引领下优化联合惩戒措施的依据、内容和实施。

就联合惩戒措施的设置依据而言，应与认定标准的设置依据相一致。《2020意见》和《措施清单》均要求联合惩戒措施的设置以法律、法规（含地方性法规）或者党中央、国务院政策文件为依据，也即排除了部门规章。但在《行政处罚法》都已经规定规章可以作为处罚权设立依据的情况下，应允许部门规章作为联合惩戒措施的设置依据。此外，地方性法规目前也被允许制定适用于本地的联合惩戒措施补充清单。这与前述认定标准的依据问题相似，对此也应明确，地方性法规只能制定相应的实施细则，而不得创设新的联合惩戒措施。

就联合惩戒措施的内容设置而言，应以比例原则和过罚相当为理念确立联合惩戒措施的范围。2022年《措施清单》规定了市场或行业禁入，职业禁入或从业限制，限制任职，限制相关消费行为，不准出境，限制升学复学，限制申请财政性资金项目，限制享受优惠政策和便利措施，限制参加评先评优，纳入严重失信主体名单，共享公示失信信息，纳入重点监管范围，推送政府部门自主参考，推送市场主体自主参考共14大类措施。《措施清单》适用于所有类型的失信主体，虽然纳入严重失信主体名单本身也被作为一种惩戒措施，但列入行政执法“黑名单”的严重失信主体将承受的联合惩戒措施，也可以援引《措施清单》的规定。不过《措施清单》按照“惩戒措施、惩戒内容、惩戒对象、法规政策依据、实施主体”的结构展开，每一项或每一类违法失信行为均对应着具体的实施主体及惩戒内容，这就导致惩戒措施的“联合性”不够突出。相比之下，只有“推送政府部门自主参考”和“推送市场主体自主参考”两项措施具有“联合惩戒”的内涵。目前部门规章及备忘录中规定的联合惩戒措施就具有这种“政府部门自主参考”的属性，针对某个或某类严重违法失信行为，以集中列举形式规定多个行政机关有权采取的联合惩戒措施。不过自主参考意味着自由裁量，允许政府部门自主参考并实施，往往会导致行政机关超出合理、必要的范围实施惩戒。能够对失信主体施加约束和惩戒的其他市场主体，一般是金融机构、征信机构、信用评级机构等具有资源分配能力的组织。如果允许其在实施惩戒时自由裁量，存在滋生民事纠纷、产生不公的风险。这可能也是《社会信用法（征求意见稿）》未采纳这两种惩戒措施的原因。综上，应当按照比例原则和过罚相当的要求，制定专门的政府部门及其他市场主体有权自主实施的联合惩戒措施清单，在未来行政执法“黑名单”制度统一立法时以附件形式公布，以此作为行政机关及其他市场主体对相关领域行政执法“黑名单”内主体实施联合惩戒的“工具箱”，由其根据违法失信情节选择适用。

就联合惩戒措施的实施而言，应动态评估联合惩戒措施的实施效果，便利失信主体诉诸救济程序，提高联合惩戒措施的合理性。联席会议应定期对联合惩戒措施的实施情况进行审查和评估，调整和纠正不合理措施。任何行政机关对失信主体实施联合惩戒措施都应有依据，行政相对人认为联合惩戒措施缺乏合法依据或具体内容违反比例原则和过罚相当的，可以申请复议或提起诉讼。其他市场主体根据行政执法“黑名单”对失信主体作出的惩戒措施，省级发改部门和央行省级分行应受理失信主体的投诉，履行纠纷解决、纠正其他市场主体不当惩戒行为等职责。

（四）促进程序性规则的统一并弥补重要制度的疏漏

完善行政执法“黑名单”制度程序性规则的中心是促进各环节程序性规则的统一，并就目前存在的重要疏漏予以针对性弥补。与实体性规则不同，保持程序性规则的一致性是法治理念的要求，不应因涉及领域不同而有差异。

1.认定与公布程序的完善。第一，明确作出认定决定的前置程序。按照《行政处罚法》的规定，涉及降低资质等级、吊销许可证件等较重处罚的，应告知当事人有要求听证的权利，当事人要求的应组织听证；对情节复杂或重大违法行为给予处罚的，应集体讨论决定；直接关系当事人或第三人重大权益，经过听证程序的，在作出处罚决定之前应先进行法制审核。失信主体认定及联合惩戒虽然不一定属于行政处罚，但性质和程度往往更加严厉，符合以上诸程序的适用条件。因此在作出认定决定之前，行政机关应履行听证、集体讨论、法制审核三大前置程序。第二，明确失信主体认定决定与原有行政处罚决定相分离。列入行政执法“黑名单”并实施联合惩戒并不免除特定违法行为原本应接受的行政处罚，而是依据新的标准实施比一般行政处罚更严重的联合惩戒措施。从保护行政相对人权益的角度考虑，应采纳《税收“黑名单”办法》的规定，以原有行政处罚决定已经作出且行政复议或诉讼程序未启动或已结束作为启动认定程序的前提。第三，统一各项时限要求。包括行政相对人收到告知书后行使陈述和申辩权的时限以及行政机关的答复时限，行政机关作出决定书前履行前置程序的时限和作出列入决定书的时限等。如果涉及《行政处罚法》规定的内容，相关时限的规定应以《行政处罚法》为准；如果不涉及，未来行政执法“黑名单”制度统一立法时应参照《行政处罚法》予以统一，有关行政机关应据此对自己制定的部门规章及备忘录予以修改。

2.修复程序的完善。第一，设置豁免修复制度。考虑到各个领域的情况有所不同，建议在行政执法“黑名单”制度的统一立法中设置最长联合惩戒时限（比如3年），超过时限则自动实施豁免修复、移出名单，具体时限则由特定领域行政执法“黑名单”的制定机关自行决定。当然，即使失信主体满足了豁免修复条件、移出名单，也只是不再受联合惩戒措施的约束，并不能豁免其因原有违法行为而应承受的行政处罚，这样可以避免失信主体怠于修复信用、“坐等”豁免修复时间届至的道德风险。第二，明确信用修复后期限尚未届满的联合惩戒措施的终止条件。对于没有设置惩戒期限的措施，行政相对人修复信用后应即行终止。对于设置了期限的惩戒措施（比如限制准入），应继续适用。但除非特别严重的失信行为导致永久性惩戒，否则对于失信主体信用修复后期限尚未届满的联合惩戒措施，应设置继续适用的最长时限（比如3年），期满后即行终止，具体时限亦可由行政执法“黑名单”制定机关自行决定。

3.救济程序的完善。第一，设置明确的投诉程序，便于行政相对人依法纠正行政执法“黑名单”中可能存在的错误，并提高对行政相对人的救济效率。第二，对复议和诉讼程序中的行政相对人予以合理保护。行政相对人对行政执法“黑名单”的认定及联合惩戒措施申请复议及提起诉讼，可直接适用《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。根据法律规定，复议或者诉讼期间不影响联合惩戒措施的实施，而复议和诉讼的期间一般均较长（行政复议期间一般为60天，行政诉讼一审判决期间一般为6个月），行政执法“黑名单”制度除了会产生更严格的联合惩戒措施外，也具有一定的“污名化”效果，所以应在遵守上述规定的基础上有所改进。一方面，对于符合法律规定的暂停执行的情形（比如复议机关同意行政相对人暂停执行的申请；或法院认为执行会导致难以弥补的损失且暂停执行不会损害国家利益和社会公共利益，从而同意行政相对人的申请），应暂停执行联合惩戒措施；另一方面，对于复议或诉讼申请已被受理的失信主体，行政执法“黑名单”认定机关应在公示信息中予以明确标识。有关政府部门或其他市场主体仅以失信主体处于复议或诉讼阶段而剥夺或限制其相关权利能力的，失信主体有权向信用主管部门投诉，信用主管部门应要求或建议有关政府部门或其他市场主体纠正。