动态 | 印暂停与巴水资源协议，实际竟是在“宣战”？

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作者 |南亚那些事

本期编辑|郭好嘉

本期审核|范家菀

图源：《欧亚评论》

4月23日，印度内阁安全委员会决定暂停执行《印度河分水条约》。次日，巴基斯坦国家安全委员会宣称，印方此举实为战争行为。

印方暂停条约对巴意味着什么？《黎明报》、《今日印度》、《欧亚评论》等媒体就此进行了综合分析。

条约的运作方式。1960年，在世界银行的斡旋下，经过多年谈判，《印度河分水条约》得以签署，它一直是世界上最持久的跨界水资源协议之一。

该条约将印度河流域的六条河流在两国之间进行了划分。印度获得了三条东部河流——拉维河、贝斯河和萨特莱杰河。

巴基斯坦获得了三条西部河流——印度河、杰赫勒姆河和奇纳布河。

这些河流的水量占共享流域总水量的大部分，约80%。

作为协议的一部分，印度保留了为水电等非消耗性用途以及有限灌溉使用西部河流的权利，但不允许以损害下游用水的方式蓄水或改道。

这些限制经过精心设定且具有可执行性，涵盖工程设计特点和通知程序。

对巴基斯坦而言，这一架构带来的不仅仅是水资源，它还为建立一整套灌溉和水资源管理系统提供了所需的可预测性。

该条约还提供了一个长期的合作与冲突解决机制。根据条约设有一个常设的印度河委员会，每个国家各委派一名专员，负责交换数据、审查新项目并定期举行会议。

分歧通过分层程序解决。技术问题首先提交给委员会，未解决的分歧可提交给中立专家，法律争端可提交给国际仲裁法庭，世界银行在这两个机构中都发挥着一定作用。

此前，这一程序曾被用于解决印度巴格里哈尔和基尚甘加水坝相关的分歧，其目的在于防止单方面行动。

该条约没有到期日，也没有关于暂停的条款。第十二条明确规定，只有通过双方共同协议才能对其进行修改，而这从未发生过。

印能否“切断”水源？就目前而言，简短的答案是否定的。当然，在丰水期，不可能以一种对水流产生重大影响的规模切断水源。

印度河、杰赫勒姆河和奇纳布河都是巨大的河流。在5月至9月期间，随着积雪融化，这些河流携带数百亿立方米的水流向下游。

印度一直在印度河流域的所有六条河流上修建大型蓄水设施，而不仅仅是在其完全控制的三条河流上，总量超过60座。但这些设施都不是为拦截如此大量的水而设计的。

这些都是径流式水电项目，有效蓄水量非常有限。即使印度协调其所有现有水坝的放水，它所能做的也只是略微改变水流的时间。

在丰水期，西部河流的总水量实在太大，若要进行有意义的干扰而又不淹没印度自身的上游地区是不可能的。

印度已经利用了条约分配给它的东部3条河流的大部分水量，所以对这些河流采取的任何新行动对下游的影响都将十分有限。

对巴最大影响来自条约分配给巴的西部3条河流。条约规定印方必须让巴方获取足够灌溉以及工农业生产用水，并不得自行在上游切流修坝或改道。暂停执行条约义务后，印方就可以肆意妄为。

一个更为紧迫的问题是在旱季会发生什么，那时整个流域的水流减少，蓄水变得更加重要，水流时间也变得更加关键。

在这种情况下，条约约束的缺失可能会更加明显地显现出来。

从中长期来看，情况将变得更加复杂。如果印度选择在条约框架之外采取行动，它就为开发新的基础设施打开了大门，这将使其能够更好地控制流入巴基斯坦的水流时间和水量。

但即便如此，这条路也绝非坦途。任何大规模的水坝或改道项目都需要数年时间才能建成。

在印控克什米尔地区，适合大规模蓄水的地点有限，而且在地质方面存在挑战。经济成本巨大，而政治风险甚至会更大。

巴长期以来一直表示，印度若试图在西部河流上修建新的大型蓄水设施，将被视为一种战争行为。

此外，还有水文方面的限制。拦截奇纳布河或杰赫勒姆河等河流的高流量水流，存在淹没印度自身上游地区的风险。

如果要将印度河流域的水完全引到印度其他地区，需要巨大的基础设施和能源成本，即使在和平时期，这也是一项无法完成的任务。

在流域之外，还存在声誉和战略风险。通过暂停条约并采取单方面行动，印度开创了一个先例，有朝一日将对印产生反噬。

这并非一个没有代价的举动，可能会使其在其他国际谈判中塑造自己作为可靠伙伴的努力变得更加复杂。

对巴基斯坦可能产生的影响。尽管印度在破坏水资源供应方面存在实际和政治上的限制，但条约保护的削弱仍然至关重要。

这并不是因为明天水就会停止供应，而是因为它所支撑的系统从未为应对不确定性而构建。

印度河、杰赫勒姆河和奇纳布河的水流是巴农业、城市和能源系统的支柱。目前，巴方根本没有这些水资源的替代品。

水流的可预测性减弱。巴灌溉系统是世界上最大的灌溉系统之一，几乎完全依赖于西部河流可预测的水流时间。农民们根据这些水流来规划播种。

运河的调度是基于几十年来一直有效的假设而设计的。如果这种节奏哪怕只是受到轻微干扰，供水系统就会开始出现问题。

最直接的风险在于可预测性。即使流入巴的总水量不会立即改变，水流时间的微小变化也可能引发真正的问题。

农业减产，粮食危机，物价上涨。小麦种植周期的延迟，或者干旱的冬季出现意外的流量下降，可能意味着错过播种窗口、产量降低和成本上升。

对于小麦、豆类、洋葱、西红柿和土豆等旱季作物来说，时间至关重要。

随着10月的结束，奇纳布河水流创纪录的减少可能会导致旱季作物播种延迟，进而对下一季当地的农产品供应产生不利影响，并导致物价上涨。

给印度河三角洲生态及生产造成负面影响。由于淡水流出量减少，印度河三角洲已经在缩小。上游水流进一步的不确定性可能会加速这种退化，给沿海地区的生计和渔业带来后果。

加剧政治危机。河流流量的任何短缺或时间变化都将迫使政府在水资源分配方面做出艰难抉择。

这有可能进一步加剧各省之间已经趋于紧张的关系，尤其是旁遮普省和信德省，这两个省在水资源分配问题上的争论已经充满政治色彩。

导致能源短缺。巴基斯坦三分之一的电力来自水电，由流经塔贝拉、曼格拉和其他水库的水发电。如果上游水流减少或时间不当，可能会削减发电能力。

巴已经是一个水资源匮乏的国家，处于水资源紧张的边缘。一个长期以来在微薄余量下运行的系统，现在面临着新的不确定性。

印方早已要求修订条约。2013年，仲裁法庭做出了有利于巴基斯坦的裁决，要求印度在基尚甘加项目（杰赫勒姆河上游）下游释放最低环境流量，并加强对水库泄水量的限制。

这一成功的解决方案延续了该条约处理复杂工程分歧的能力。

但在2016年乌里袭击事件之后，这种模式开始发生变化。印度暂停了常规合作，开始加快推进其长期搁置的水坝项目，并开始将水资源问题与更广泛的安全问题联系起来。即便如此，印度仍表示将“在协议框架内”行事。

这种情况在2023年也开始改变，当时印度正式援引第十二条第（3）款（该条款规定只有在双方同意的情况下才能修改条约），并以气候变化、国家发展需求以及巴基斯坦的阻碍为由，要求重新谈判。巴基斯坦拒绝重新谈判。

在接下来的几个月里，两国都加大了各自在法律策略上的投入。印方寻求一位中立专家来审查水坝设计的技术问题；巴方则推动将问题提交给仲裁法庭。

到2025年初，这两种机制同时启动，这是该条约从未预见到的情况。

此次印方宣布将“暂停”其在条约下的义务，标志着一个长期且不断升级的过程的顶点。

巴印度河水专员阿里·沙阿表示，印方暂停该条约的决定是“政治性的”。 这一决定可能不会对巴用水量份额造成任何直接或严重的影响。

因为印几乎没有能够让其完全阻止西部河流水流的基础设施。只有在印方立即开始违反条约修建大坝的情况下，流入巴的河水才会受到影响。

白宫前南亚事务高级顾问约书亚·怀特表示，“特朗普政府可能倾向于给予印度相当大的空间，让其对巴进行报复”，“但我认为美国政府和世界银行都会悄然采取行动，以防止该条约彻底破裂。”

本文转载自“南亚那些事”微信公众号2025年4月26日文章，原标题为《暂停条约，实为宣战！》

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