司法终审裁判：行政机关对于政府信息公开通常判断审查遵循“是不是——有没有——给不给”逻辑顺序

裁判要旨

1.履行法定职责之诉实体胜诉条件

履行法定职责之诉与撤销之诉存在显著差别，当事人提起撤销之诉是针对已经存在的行政行为，以除去违法行政行为为目的，而履行法定职责之诉则是请求行政机关作成特定内容行政行为为诉求，该行政行为在诉请之前原本并不存在。履行法定职责的制度设计目的，在于经由人民法院判决促使行政机关作成有利于原告的特定行政行为，以满足当事人依法享有行政行为作成请求权。初步界定当事人的诉讼类型之后，然后则需对涉案履行法定职责这个实体问题予以展开进行审查评析，即涉案当事人提出申请履行职责，行政机关是否确实负有行政法义务并存在“怠于履行”情形，以及法院裁判时点行政机关履行该职责是否“确有必要”。履行法定职责之诉当事人若想获得实体胜诉判决支持，一般认为其判决适用条件为：第一，行政机关负有法定职责；第二，行政机关不履行法定职责或拖延履行；第三，行政机关不履行或拖延履行没有正当理由；第四，行政机关履行职责仍有意义。

2.行政机关对政府信息公开审查判断的逻辑顺序

行政机关履行政府信息公开职责，其对于政府信息公开通常判断审查遵循“是不是——有没有——给不给”逻辑顺序，即首先判断申请的信息是否为政府信息，属不属于为本机关公开范围的政府信息；其次判断本机关是否保存有该政府信息；最终审查是否存在国家秘密、商业秘密、个人隐私等情形，然后决定是否给付申请人政府信息。如果前一阶段判断就已不构成政府信息之后，则没有必要考虑进行下一阶段的搜寻查找。

案例详情

重庆市高级人民法院

行 政 判 决 书

（2021）渝行终132号

上诉人（一审原告）周必琴，女，1973年2月21日出生，汉族，住重庆市渝北区。

被上诉人（一审被告）重庆市渝北区人民政府，住所地重庆市渝北区义学路32号。

法定代表人谭庆，区长。

被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。

法定代表人唐良智，市长。

委托诉讼代理人卢苇，重庆市司法局工作人员。

委托诉讼代理人许登，重庆市司法局工作人员。

周必琴诉重庆市渝北区人民政府（简称渝北区政府）、重庆市人民政府（简称重庆市政府）信息公开及行政复议一案，不服重庆市第一中级人民法院（2020）渝01行初192号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院审理查明，周必琴向渝北区政府提交了落款日期为2019年11月21日的《行政追责查处申请书》。渝北区政府之后对周必琴作出《重庆市渝北区人民政府关于周必琴的回复》。周必琴于2020年3月26日以邮寄方式向渝北区政府递交《行政追责查处结果信息公开申请书》，要求公开“贵府对周必琴房屋违法强拆相关责任人的查处情况，请将处理结果书面告知申请人”。渝北区政府收到周必琴提出的政府信息公开申请后，经检索查找，于2020年4月17日作出被诉《重庆市渝北区政务信息中心关于政府信息公开有关问题的答复》（简称《答复》）称：经检索，未查找到“对周必琴房屋违法强拆相关责任人的查处情况”的政府信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第四项的规定，该政府信息不存在。该《答复》于同日邮寄送达周必琴。周必琴不服，向重庆市政府申请行政复议。重庆市政府于2020年6月17日收到复议申请并依法受理后，于同月23日向渝北区政府发出《行政复议答复通知书》。2020年7月2日，渝北区政府向市政府作出《行政复议答复书》。2020年7月28日，重庆市政府作出被诉《行政复议决定书》（渝府复〔2020〕342号，简称《复议决定书》），维持了渝北区政府作出的《答复》，并于同月29日向周必琴及渝北区政府邮寄送达该《复议决定书》。周必琴不服《答复》及《复议决定书》，向一审法院提起行政诉讼，请求法院撤销渝北区政府作出的《答复》，并责令其限期重新作出答复；撤销重庆市政府作出的《复议决定书》，并判令其重新作出复议决定。

一审法院认定以上事实，有周必琴举示的《行政追责查处结果信息公开申请书》《答复》《复议决定书》、渝北区政府举示的《行政追责查处结果信息公开申请书》及信封、《答复》及挂号信函收据、邮件查询截图、信息检索截图、《行政追责查处申请书》《重庆市渝北区人民政府关于周必琴的回复》，重庆市政府举示的《行政复议申请书》《行政复议答复通知书》及送达回证、《复议决定书》及送达回证等证据以及庭审笔录予以证明。

一审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条的规定，渝北区政府对周必琴提出的政府信息公开申请具有作出相应答复的法定职责。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条、《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》第二十条第一款的规定，重庆市渝北区政务信息中心负责该辖区内政府信息公开日常工作，其作为渝北区政府的内设机构，以自己的名义作出被诉《答复》，当事人不服提起诉讼的，应当以渝北区政府为被告。

《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复。渝北区政府收到周必琴于2020年3月26日邮寄提交的《行政追责查处结果信息公开申请书》后，于同年4月17日作出《答复》，并于同日邮寄送达周必琴。在扣除休息日后，渝北区政府作出《答复》及送达均在法定期限内，其行政程序合法。

《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第四项规定，经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。本案中，根据渝北区政府举示的信息检索截图，能够证明其经检索未找到周必琴申请公开的信息，渝北区政府已尽到检索义务，其作出《答复》告知周必琴该信息不存在，符合前述规定。至于周必琴申请公开的信息为何不存在，以及渝北区政府是否具有查处违法强拆周必琴房屋责任人的职责、是否进行查处，均不属本案审理范围，且不影响该信息不存在的事实。

重庆市政府收到周必琴的行政复议申请后，依法受理，经审查在法定期限内作出被诉《复议决定书》并依法送达，程序亦无不当。一审法院据此遂判决驳回周必琴的诉讼请求。

周必琴上诉称，重庆市渝北区人民法院生效判决已经确认重庆市渝北区人民政府两路街道办事处强制拆除周必琴位于重庆市渝北区两路街道新华村12组房屋的行为违法，渝北区政府本身具有查处违法强拆周必琴房屋责任人的职责，如果周必琴申请信息客观上不存在，说明渝北区政府违反《行政机关公务员处分条例》，却未尽到职责进行查处，相信渝北区政府能够秉公查处责任人，应当公开查处信息。请求撤销一审判决，请求法院判令渝北区政府履行公开政府信息的法定职责。

重庆市政府答辩称，重庆市政府作出的《复议决定书》主体适格，程序合法；渝北区政府作出《答复》已告知申请人其申请的政府信息不存在。认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。综上，请求驳回周必琴的上诉，维持一审判决。

渝北区政府在二审中未向本院提交答辩意见。

本院认为，周必琴向一审法院提起的诉讼请求为：请求判决渝北区政府履行公开“对周必琴房屋违法强拆相关责任人的查处情况，请将处理结果书面告知申请人”。履行政府信息法定职责之诉当事人若想获得胜诉判决支持，一般认为其判决适用条件为：第一，行政机关负有法定职责；第二，行政机关不履行法定职责或拖延履行；第三，行政机关不履行或拖延履行没有正当理由；第四，行政机关履行职责仍有意义。关于履行法定职责之当事人诉请，并不意味着公民、法人或者其他组织只要向任何一个行政机关提出任何一项请求，则该行政机关就负有履行该项特定请求的公法义务，只有当事人申请事项符合全部法律要件时，行政机关才负有公法义务。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”行政机关对于政府信息公开通常判断审查遵循“是不是——有没有——给不给”逻辑顺序，即首先判断申请的信息是否为政府信息，属不属于为本机关公开范围的政府信息；其次判断本机关是否保存有该政府信息；最终审查是否存在国家秘密、商业秘密、个人隐私等情形，然后决定是否给付申请人政府信息。如果前一阶段判断就已不构成政府信息之后，则没有必要考虑进行下一阶段的搜寻查找，否则将导致行政机关浪费行政资源。《中华人民共和国监察法》第三条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严”，第十一条规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责”，第十三条规定：“派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权，按照管理权限依法对公职人员进行监督，提出监察建议，依法对公职人员进行调查、处置”。《中华人民共和国公职人员政务处分法》第二条规定：“本法适用于监察机关对违法的公职人员给予政务处分的活动”，第三条规定：“监察机关应当按照管理权限，加强对公职人员的监督，依法给予违法的公职人员政务处分。公职人员任免机关、单位应当按照管理权限，加强对公职人员的教育、管理、监督，依法给予违法的公职人员处分。监察机关发现公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予，或者给予的处分违法、不当的，应当及时提出监察建议。”根据上述规定来看，查处违纪违法案件，是党和国家赋予各级纪检监察机关的职责，分别依照《中国共产党纪律处分条例》，以及《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》等履行相应职责。本案中，周必琴申请公开的“违法强拆相关责任人的查处情况”政府信息，从该信息内容描述来看，涉及到行政机关公务人员违纪违法事件的调查处理，而履行纪检监察属于专责部门或机构的职能，显而易见并不是行政机关基于公权力履行行政管理职能范围，故专责部门或机构据此查处违纪违法所产生的信息明显有别于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息。渝北区政府在收到周必琴提交的《政府信息公开申请书》，理应首先审查判断申请人申请公开内容是否为政府信息，而没有必要径直进行所谓“政府信息”搜寻。虽然渝北区政府经过检索的确在“政府信息”范围之中并未查找到“对周必琴房屋违法强拆相关责任人的查处情况”信息，但该行为后果并不构成行政机关违法履行职责情形，仅为增加行政机关自身工作负担而已。周必琴上诉称“违法强拆相关责任人的查处情况”政府信息客观存在，却并无相应事实根据，故本院对此请求行政机关履行职责主张不予支持。

综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。周必琴提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人周必琴负担。

本判决为终审判决。

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