牟林：杜特尔特脱困路径分析---从卷入菲律宾政治内斗看国际刑事法院的合法性缺陷

杜特尔特事件后，我对国际刑事法院的有关资料进行了查询。

查询显示，二战后，同盟国建立了纽伦堡和东京两个国际军事法庭审判战犯，负责战胜国对战败国的审判。联合国安理会又于1993年和1994年先后设立了前南刑庭和卢旺达刑庭两个特设性质的临时机构。

国际社会意识到需要建立常设的国际刑事法院以弥补特设刑庭的不足。1989年，特立尼达和多巴哥提议建立国际刑事法院惩治贩毒等罪行，推动了相关研究。1994年，联合国国际法委员会提交了国际刑事法院规约草案，历经讨论，1998年7月17日《国际刑事法院罗马规约（以下简称《罗马规约》）》在罗马外交大会上通过，2002年7月1日规约生效，2003年法院正式运作。

国际刑事法院位于荷兰海牙，由18名法官、检察官办事处、预审庭、审判庭和上诉庭组成。截至2022年10月，共有123个成员国。其职责是追究种族灭绝、战争罪、危害人类罪和迫害罪等最严重的国际犯罪。

参加1998年罗马外交大会并有表决权的是所有签署罗马外交大会最后文件的国家及其他被邀请参加罗马大会的国家的代表。当时有160个国家参加了此次会议。在会议上，120个国家投票通过了《国际刑事法院罗马规约》。中国作为罗马大会最后文件签字国之一，参与了会议并拥有表决权，但由于规约未能充分考虑中国对有关问题的严重关切，中国在表决时投了反对票。美国、俄罗斯等国也参加了会议，不过美国后来退出了对该规约的签署，俄罗斯则一直未批准该规约。也就是说，五个联合国安理会常任理事国中，中国、俄罗斯和美国这三个联合国安理会常任理事国没有加入该规约。

中国反对《国际刑事法院罗马规约》主要有以下原因：

第一，关于管辖权。中国认为，国际刑事法院的“普遍管辖权”可能侵犯国家司法主权。例如，国际刑事法院对非缔约国公民的追责权，等同于将国内司法让渡给外部机构，这对国家主权和司法独立构成挑战。

第二，关于安理会权威。《联合国宪章》赋予安理会对侵略罪的专属判定权，而国际刑事法院绕过安理会的调查程序，被中国视为“越俎代庖”，这动摇了联合国集体安全机制的核心。

第三，关于选择性司法。国际刑事法院常被批评对发展中国家“重拳出击”，却对西方国家的战争罪行视而不见。例如，其在调查美军在阿富汗的暴行时，受美国制裁检察官等因素影响，最终调查无疾而终。这种选择性司法使国际刑事法院沦为地缘政治的工具，违背了公平正义原则。

美国退出《国际刑事法院罗马规约》的原因主要有以下几点：

第一，担心自身利益受损。美国在海外有众多军事行动，担心国际刑事法院对其士兵虐待战俘、误杀及故意杀害平民等行为进行调查和制裁，会让美军指挥官及相关责任人面临被判刑的风险，这对美国的军事战略和行动自由构成限制。

第二，认为管辖权存在问题。美国认为国际刑事法院的“普遍管辖权”可能侵犯国家司法主权，对非缔约国公民的追责权，被美国视为将国内司法让渡给外部机构。此外，国际刑事法院绕过安理会直接调查“侵略罪”，也被美国认为动摇了联合国集体安全机制的核心，威胁到美国在安理会的地位和作用。

第三，秉持大国例外主义。美国自认为是“特殊国家”，强调其在国际事务中的独特地位和影响力，认为国际刑事法院对其没有管辖权，不愿接受国际刑事法院对其自身行为的约束。

第四，存在双重标准考量。美国一边要求他国遵守“国际规则”，一边却希望自己及其盟友能免受国际刑事法院的约束，担心国际刑事法院对盟友的调查和审判会影响其与盟友的关系，进而影响其在全球的政治和战略布局。

俄罗斯不批准《国际刑事法院罗马规约》的原因主要有以下几点：

第一，维护司法主权。俄罗斯认为国际刑事法院的“普遍管辖权”可能侵犯国家司法主权，非缔约国公民也可能被其追责，这意味着将国内司法让渡给外部机构。此外，国际刑事法院绕过安理会直接调查“侵略罪”，动摇了联合国集体安全机制的核心，俄罗斯作为安理会常任理事国，认为这损害了安理会的权威。

第二，不满法院表现。国际刑事法院在处理案件时存在低效性和片面性。例如，它对俄罗斯维和人员在2008年南奥塞梯冲突中被杀一事的调查结果不能让俄罗斯满意。此外，该法院还被指出存在选择性司法的问题，对发展中国家“重拳出击”，却对西方战争罪行视而不见，这让俄罗斯对其公正性产生质疑。

第三，出于对国家利益的考虑。国际刑事法院的一些裁决和行动被俄罗斯视为对其国家利益的威胁。比如在克里米亚问题上，国际刑事法院曾指责俄罗斯，这被俄罗斯认为是对其内政的干涉。俄罗斯为了捍卫国家利益，决定不批准《罗马规约》，以避免受到国际刑事法院的不当调查和裁决。

综上可见，中美俄不加入《罗马规约》的原因有许多共同点。尤其是认为此规约动摇了安理会的权威以及可能侵犯国家司法主权是该规约合法性的致命缺陷。杜特尔特事件进一步表明，中美俄三国的反对、退出和不批准是对国际刑事法院的合法性最核心的质疑。国际刑事法院在执法行动上充分照顾到美国及英、法等主要西方国家的利益而采取双重标准的做法，这种做法更加重了对它自身的合法性的损害。

国际刑事法院不属于联合国的下属机构，但它的设立却和联合国有关，两者之间有一个《关系协定》规范双方的合作。国际刑事法院主要受理个人犯罪案件，而联合国下属机构国际法院主要受理国家之间的诉讼案件。在国际司法体系中，两者存在互补的作用。这种互补作用体现了国际刑事法院存在的价值，但其价值必须以它完全的合法性为前提，否则它发挥作用越多对其价值的损害性越大，再这样下去它存在必要性就不存在了！

对一个既有一定价值又存在合法性缺陷的机构，国际社会如果不愿意让它消失，唯一的办法就是改革，通过改革消除它的合法性缺陷。那么，杜特尔特事件就是一个非常有利的契机。既然国际刑事法院的设立与联合国国际法委员会有关，那么这个委员会就有责任去推动这项改革。

第一，进一步严格规范其管辖权。查询显示，为了协调国际司法与国家主权的关系，一方面，国际法承认国家对其领土内犯罪行为的首要管辖权，尊重国家主权；另一方面，通过国际司法干预防止有罪不罚，避免国家纵容罪行或因系统性失职导致严重国际罪行的犯罪者逃脱惩罚，同时激励国家完善自身司法体系。故制定“补充性管辖原则”：国际刑事法院仅在国家国内司法系统无法或不愿切实履行对国际犯罪的管辖职责时，才会行使管辖权。这还有一个更大的前提是，只能对加入《罗马规约》的国家实施管辖权。

例一，俄乌冲突发生时，国际刑事法院对没有加入《罗马规约》的俄罗斯实施管辖权，是违背《罗马规约》本身的，即是违法的。

例二，巴以冲突中，以色列不是国际刑事法院的缔约国，国际刑事法院对内塔利亚胡发出逮捕令也违背了《罗马规约》，仍然是违法的。

例三，菲律宾于2019年宣布退出国际刑事法院，因此国际刑事法院逮捕杜特尔特违背了《罗马规约》本身，当然是违法的。其次，菲律宾的国家司法系统是不是“无法或不愿意”履行职责，国际刑事法院没有给出足够的令人信服的说法。

第二，对《罗马规约》中的规约保护的对象的概念有必要进行更严格地界定。查询显示，种族灭绝罪中的保护对象有“民族、人种、种族或宗教团体”这些概念，危害人类罪和战争罪中的保护对象是“平民”。对这些被保护对象的概念应该进一步明确。在杜特尔特事件中，根据国际刑事法院的指控，该法院保护的对象是“制毒贩毒”的犯罪分子。这些犯罪分子不管人数有多少，他们都不符合“民族、人种、种族和平民”的定义。恰恰相反，制毒贩毒份子犯罪行为的受害者才是被保护的对象，首要保护他们的是菲律宾国家司法系统而不是国际刑事法院，杜特尔特打击毒犯就是在保护这些毒犯的受害者。在当时，这些受害者的群体一定大于毒犯群体，否则杜特尔特就没有必要使用雷霆手段。如果杜特尔特和他的司法系统在执法行动上有过火行为，也应该由菲律宾国家司法系统进行处理，比如平反并给予补偿。国际刑事法院对保护毒犯而不是保护毒犯的受害者，这行为本身违背了《罗马规约》，是违法行为。

第三，如果国际刑事法院要对侵略行为的主要责任人追究责任，需要先修改《罗马规约》。以上有对普京和内塔利亚胡发出逮捕令的案例，如果认为《罗马规约》中关于管辖范围的规定不利于惩罚侵略者，那就先修订这份规约中的管辖权规定，未修订前不能违规执法。

第四，把避免双标也补充进规约。执法者也必须受到法律约束，而国际刑事法院经常出现双重标准的执法行动引发国际社会对其公正性的质疑。那么《罗马规约》中应该补充有关制止双标行为的条款，可以请联合国国际法委员会予以监督。

第五，对某些国家选择性的用威胁性手段干预国际刑事法院执法的行动如何惩罚，也应该补充进《罗马规约》。

建议联合国国际法委员会将国际刑事法院《罗马规约》的以上各条法律缺陷纳入国际刑事法院的改革清单中，对国际刑事法院进行彻底的改革，以保证国际司法的公正性和公平性。

国际刑事法院事实上已经卷入菲律宾政治内斗，这充分暴露了国际刑事法院的合法性缺陷和体现了改革的必要性，希望国际刑事法院真正成为公平、公正、正义的保护神，而不为某些强权和政治斗争所利用。