李怀印：现代国家的形成，至少包含四个步骤

现代国家的形成，或政治体系的现代化，是一个长期的、渐进的历史过程，至少包含四个步骤：国家的统一和主权的完整；共同的民族意识的形成；行政体系的科层化、制度化和集中化；政治参与过程的逐步开放和决策的科学化。

实际上政治的现代化并没有一个千篇一律的标准。如果一定要有的话，那只能是一个，也就是透过有效治理，最大程度上为民族国家的长远利益考虑，增进全民族的福祉，而不只是谋求少数群体的利益或一党一派的眼前利益。

现代国家的形成：现代化的关键环节

文 | 李怀印

绝大多数第三世界国家在“不发达”的境地中挣扎的现实，拉丁美洲进口替代工业化的夭折，以及这些国家在全球化浪潮中所面临的困境，所有这些事实，在在提醒人们，一个国家或社会的现代化能否实现，取决于它是否具备一系列的先决条件，而这些条件又都与“现代国家的形成”这一课题密切相连。

现代国家的形成，亦即在族群认同或文化认同的基础上，建立一个疆域明确和主权独立的国家，这是一个社会走向现代化的起点和基石。

主权国家与以往各种形式的政治体之间最大的不同，在于国家的领土主权属于整个国家或民族。国家的领土及其边界，不因为王室之间的婚姻或君主的生死而发生改变。国与国之间的主权，通过国际条约、国际准则得到合法的确认和各国的公认。其转折点便是1648年《威斯特伐利亚和约》的签订。此后，遵循主权国家相互平等原则，在国际法框架下，以对等伙伴关系相处，国与国之间的平等竞争，构成国内国际关系的基础。

一句话，一个稳定、完整的主权国家的形成，是本国社会现代化的最基本的、必不可缺的起始条件。

现代国家的形成，是一个非常复杂的问题，也是政治现代化的最主要内容。其中最重要的是以下几个步骤。

其一是疆域的整合和国家主权的确认。无论在西方还是非西方世界的前现代阶段，都不存在真正意义上的具有稳定领土和明确边界的主权国家，只有各种大小不一的军事帝国、殖民帝国、王朝国家和各式各样的高度自主的地域性政治体(公国、爵地、城邦等)。

它们大都没有固定的疆域和明确的边界，其地盘随着帝国或王朝军事能力的消长或王室之间的婚姻关系而变动。国与国之间也不具有像现代主权国家之间那样的平等关系；帝国或王朝与所辖的殖民地、附属国或封地之间的关系，是以上临下的不平等关系。

但是在15世纪以后的早期近代阶段，欧洲各地的原初型民族国家逐渐在早先各个帝国瓦解和裂变的基础上，次第形成和定型；经过国与国之间长期的竞争和兼并，其数量也在不断减少，从当初的数百个不同形态的政治体，下降到19世纪90年代初的约30个主权国家。

在拉丁美洲，19世纪的独立战争在结束了欧洲殖民帝国的统治之后，也产生了一系列的新兴国家。

整个非洲大陆及东南亚和南亚地区，则长期沦为欧洲列强的殖民地。

而在欧亚大陆的中部和东部，既有古老的王朝国家，如地跨亚欧非三洲的奥斯曼帝国，伊朗的萨法维王朝，1368年以后的明朝和1644年以后的清朝，也有诸多小规模的国家，它们要么在一个有名无实的共主之下分裂为诸多藩地，如德川时期的日本，要么作为大型王朝国家的附属国或朝贡国而存在，诸如朝鲜、安南、暹罗、琉球等。

但是在“二战”以后，亚洲和非洲的殖民帝国纷纷解体，新兴国家如雨后春笋般建立起来，并且加入联合国，成为受国际法保护的主权国家。

1991年苏联的解体，进一步导致苏联的诸多加盟共和国成为主权独立的新兴国家。

然而，这些新兴国家的疆域的确定和边界的划分，大多具有临时的、任意的人为性质，而不是经过漫长的国家形成和历史沉淀过程而产生的；个别宗主国在其殖民地解体之前，刻意介入其殖民地与周边国家之间或者各殖民地之间的分界过程，通过制造人为纠纷，为其在殖民帝国瓦解之后继续在这些新兴国家发挥影响力预作准备。

因此，很多新兴国家自独立之日起，便面临非常棘手的领土和主权纠纷，由此形成国与国之间的对抗、冲突和战争，为此耗费大量本可用于经济建设的资源，拖慢了这些国家的现代化进程。

其二是民族认同的形成。

一个现代国家之所以常常被称作民族国家(nationstate)，是因为它通常是在境内所有居民共同秉持的民族认同的基础上形成的。

这种认同要么基于共同的语言和血缘，也就是在单一的族群基础上建立民族国家；要么基于共同的历史文化传统，使不同语言和族群的居民在集体记忆的传承中形成命运共同体的认知。

但这种共同的认知所带来的民族认同，往往不及共同的语言和血缘所产生的纽带作用和民族凝聚力。

在欧美国家的早期近代和近代历史上，既有基于语言和血缘而形成的单一民族国家，如德国、波兰、丹麦、瑞典、挪威等国，其主体族群占国内人口的80%乃至90%以上；也有基于共同的历史认知和不同族群的融合所形成的跨种族的民族国家，如英、法等欧洲国家和美国、加拿大等主要由欧洲移民后裔组成的新大陆国家。

亚洲和非洲也有很多单一族群国家，主体民族占国内总人口的90%以上，如北非的埃及和摩洛哥，亚洲的日本、朝鲜等。

但是在亚洲和非洲，也有很多国家是在“二战”之后、西方殖民主义统治崩塌之际匆忙成立的。

由于人为的、临时的国境划分，境内不同族群之间谈不上存在共同体意识或民族认同；相反，各族群之间在语言和宗教信仰上的差异，彼此之间根深蒂固的歧视和仇恨，对政权和法律权益及土地、河流等自然资源的相互争夺，导致不同族群之间的暴力冲突此起彼伏，乃至出现强势族群对弱势族群的大规模屠杀。

因为民族整合的欠缺而产生的频繁内部冲突，严重拖累了这些国家的经济建设和社会发展。

其三是一个统一的、覆盖全国的行政、司法和国防体系的形成。

从分裂、割据走向统一、整合，是现代国家形成的关键环节。在这样一个全国范围的、标准化的治理体系形成之前，不同地域之间的地方行政管理千差万别，行政职位往往被少数精英集团垄断甚至世袭；作为政府最主要财源的各种赋税，往往外包给私人加以征收。

因此，现代国家形成过程中的一个重要步骤，便是建立一个按规章办事、合理分工、不受人为因素影响的行政体制。

这样一个科层化的官僚体系，在英法等国要晚至19世纪后期才基本完成。

在科层化体系下，中央与地方之间可以在行政事务的管辖、法律法规的制定、税费的征收、财政收入的分配等问题上有所分工，并且因为各国的国情不同，彼此之间差异较大，有的倾向中央集权，有的偏于地方分权。

但是全国性法规和政令在地方上的有效遵守和执行，尤其是国防力量和司法体制的全国统一，是一个现代国家的核心要求。

现代化起步较早的国家，往往倾向在中央集权与地方分权之间取得平衡，而起步较晚的国家在现代化的早期阶段倾向中央集权，以便在全国范围内协调和动员资源，将全国的人力物力投放在对国民经济发展最为关键的部门和项目上，从而在短时间内缩小与发达国家之间的距离，实现现代化的赶超目标。

其四是国家权力结构和决策体系对全民利益的表达和维护，也就是在最大程度上体现国家的主权在民原则，亦即民主化过程。

在国家治理体系和权力运行过程中最容易出现的问题是各种利益集团对政府决策过程的影响乃至绑架。

在现代化起步较早的欧美发达国家，主导经济部门运营过程的精英集团往往通过制定行业规则、组成同业联盟和游说立法机构，最大程度地将公司收益化为己有，加剧贫富分化和社会不公。

而在现代化起步较晚的国家，尤其是“二战”后取得独立的第三世界新兴国家，政府权力往往被军事强人、豪强世家、垄断财阀控制，国家战略目标和政府政策的制定，往往仅仅体现这些特权阶层的利益，政府部门的裙带风和贪污腐败根深蒂固。

普选制的实施，在一定程度上能够抑制特权阶层对国家权力和国家利益的操弄，把更多的利益集团尤其是底层民众吸纳到政治过程中。但这一过程在整个政治现代化过程中出现得较晚；就算是在通常被当作政治现代化“样板国”的美国，普选制也是晚至20世纪前半期才真正实现。

而比一人一票的形式民主或程序民主化(formative or procedural democracy)更为重要的，是实质民主(substantive democracy)，也就是惠及全民的施政纲领的实际执行。

一人一票的形式民主，在实际操作中可能会变成以牺牲少数人利益为代价的“多数人的暴政”，或者沦为“一元一票”的有钱人游戏。

在政治竞争恶质化的今天，形式民主更容易流于民粹主义和种族主义，加剧族群对抗和党派对立。

相比之下，实质性民主所强调的是如何让政府决策与特殊利益集团切割，从而使其有助于实现全民利益和国家长远利益。

但实质民主的最大困难在于它的制度设计和可操作性，人类社会至今还没有形成一个获得普遍认同的可行方案；如何在信息技术已经成熟并且获得全社会普遍运用的条件下，使之从一种理念变成现实，并具有制度的保障和监督，值得人们进一步探索。

总之，现代国家的形成，或政治体系的现代化，是一个长期的、渐进的历史过程，至少包含以上四个步骤：国家的统一和主权的完整；共同的民族意识的形成；行政体系的科层化、制度化和集中化；政治参与过程的逐步开放和决策的科学化。

过去常把国家建设等同于民族国家的形成，把主权在民等同于三权分立和政党政治，把政治现代化简单地等同于民主化，又把民主化简单地等同于一人一票的普选和代议制民主。

实际上政治的现代化并没有一个千篇一律的标准。如果一定要有的话，那只能是一个，也就是透过有效治理，最大程度上为民族国家的长远利益考虑，增进全民族的福祉，而不只是谋求少数群体的利益或一党一派的眼前利益。

需要强调的是，在一个社会的现代化全过程中，并没有一蹴而就、一步到位的所谓政治现代化，更谈不上一个能够适用于各国历史实际的、千篇一律的所谓政治发展道路。

过去人们讲政治现代化的一个最大误区，是把欧美国家的政治制度，当作业已实现现代化的政治体的样板，以为讲政治现代化，就是仿效欧美的政府体制，而且最好一步到位。

从晚清到民国时期，所有向往欧美民主政治的中国知识分子，几乎无一不是这样启蒙国人的。

其实，政治层面的现代化是一个漫长曲折并且反反复复的过程。

代议制民主本身并不能等同于政治现代化的结晶。事实上，它是欧洲中世纪晚期特定历史背景下出现的一种奇特的政治安排。

欧洲各国的王权从产生之日起就是不完整的，受到各种有组织的制度化的限制和约束，与中国历朝历代的帝制不可同日而语。

中国的皇帝，作为天子，拥有对王朝统治所覆盖的地域无可争议的最高权力。大臣的劝谏，儒家道德准则的约束，以及一整套官僚体制规章制度按部就班的自行运转，都对帝王起到约束作用，使其不能滥用权力，但是在理论上，皇帝的权力不受任何控制。

相比之下，欧洲各国的君主在施展自己的权力方面，存在先天不足；尤其是中世纪的欧洲存在一个覆盖各国的基督教教会体系，高高在上的罗马教皇构成了整个基督教世界的权力中心。

公元800年教皇利奥三世为法兰克国王查理曼加冕之后，罗马教皇获得了对各国君主的加冕权力，始终构成对世俗王权的强有力的竞争和约束。

教权之外，王权的运作还受到来自拥有自治权的各地贵族的制约，以及来自由新兴工商巨贾控制的同样享有自治权的城市议会的限制和阻挠。

正是土地贵族、君主、教士之间的利益冲突和讨价还价，孕育了中世纪晚期各国的议会制度和司法独立传统。

可以说，如果没有欧洲各国的基督教化，如果没有日耳曼入侵所带来的土地贵族的兴盛，中世纪晚期的议会制及其对王权的限制是无从谈起的，当然更不会出现被视为议会民主“摇篮”的《大宪章》之类的协议。

这种源自中世纪分裂割据、以分权为特色的政治传统，与日后欧美各国的政治现代化，完全是两回事。