王新生：战后日本决策过程的演变，是如何影响中日关系的？｜IPP明远讲坛

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导语：

日本首相石破茂近日再次明确表达访问中国的意愿，并在多个场合强调中日关系稳定的重要性。然而，由于政治事件以及党内派阀平衡等多重因素，石破茂在党内和国会中的支持基础薄弱。石破茂能对中日关系的缓和发挥多大作用？从战后日本政治格局的演变以及中日关系的曲折历程来看，哪些政治力量有望推动两国关系迈向长期稳定？

近日，北京大学历史学系教授、中国中日关系史学会会长王新生教授做客IPP明远讲坛，围绕“战后日本决策过程演变与中日关系”主题展开深入分析。他指出，战后日本的决策过程经历过三次变化，从20世纪70年代以前的官僚主导型，转变为20世纪70年代以后的执政党主导型，进入21世纪后则逐渐转向首相官邸主导型，即首相在决策过程中起到主导性作用。三个时期均深刻塑造了中日关系的走势。

王新生教授做客IPP明远讲坛并开展讲座

*以下内容根据嘉宾演讲整理而成，略有删减：

今天我们主要讨论日本战后决策过程的演变，及其对中日关系的影响。

战后日本的决策过程经历了三个阶段：70年代以前是官僚主导阶段，70年代以后是政党主导阶段，而新世纪以后则进入了首相官邸主导阶段。

官僚主导阶段

第一个阶段的决策过程被称为官僚主导的决策过程。

我们可以看到，日本政局时常动荡，有“十年九相”的情况，但日本社会却保持了相对稳定，这在很大程度上归功于优秀的行政官僚对社会的治理。官僚主导决策过程的形成有以下几点历史成因：

1. 传统的精英集团构成的行政官僚队伍。

日本官僚在近代以后逐渐形成了一个精英集团。当年，伊藤博文在欧洲考察宪法后，深刻认识到培养专业官僚和人才的重要性，并于1886年成立了东京帝国大学（东京大学前身），以培养国家所需的官僚精英。到了20世纪初， 东京帝国大学已经发展成一个专业的行政集团。即便在今天，日本国家公务员中仍有约70%毕业于东京大学，而在一级国家公务员的事务官法律职位中，100%来自东京大学法学部。

东京帝国大学长期作为日本政府的“智囊团”，培养了众多影响国家政策的学者和官员。图源：Wikimedia Commons

第二点是关于占领时期的改革。

在太平洋战争中，美日双方在硫磺岛、冲绳等战役中爆发了极为惨烈的战斗。日本军队受到“武士道”精神和耻辱文化的影响，抵抗到最后一兵一卒。战后，美国在麦克阿瑟的领导下对日本实施了彻底的非军事化和民主化改革，特别是在政治领域的改革中，占据权力的政治家几乎都被剥夺了公职，1946年日本战后首次大选，80%当选的都是新议员。 ‍ ‍ ‍

但不同于对德国的直接统治，美国对日本采取了间接占领的模式。这种模式的特点是，虽然美国通过驻日盟军总司令部对日本进行实际控制，但在很大程度上依赖日本原有的行政机构和官僚系统来执行政策。

因此，日本的机构和人员基本保持不变，在被剥夺公职的20多万人中，官僚系统只有500多人，受到的影响较小。除了内务省这一权力过大的机构被撤销外，其他机构基本未发生重大变动。 这也是官僚能够主导决策过程的一个因素。

第三点是吉田茂（Yoshida Shigeru）和吉田路线。

吉田茂出身东京帝国大学，长期担任外务省官僚，在第二次世界大战后担任日本首相，领导日本度过了战后初期的动荡时期。

他上台后对官僚系统进行了调整，将一些重要的事务次官（相当于中国的常务副部长）转任为国会议员，其中包括后来成为日本首相的池田勇人和佐藤荣作。吉田茂在其政治生涯中先后组织了五次内阁。每次内阁成立时，他都会任命一些新的大臣，因此也被称为“大臣制造商”。

1951年9月，吉田茂代表日本签署《旧金山和约》，结束了二战对日本的占领状态，同时签署《日美安全保障条约》，确立了日本的安全依赖关系。图源：Wikimedia Commons

此外，日本实行议会内阁制，这意味着政府由国会中的多数党或执政联盟组成，内阁成员多由国会议员担任，负责各个省厅的大臣或长官职务。然而，实际上80%的法律草案来自官僚，许多法律草案的技术性问题通常由局长级官僚甚至更高级别的官员代替政治家进行答辩。这种情况在1993年后才有所改变。在此之前，尽管自民党也有决策机构，但通常不直接参与法案的起草，而是更多地审议由行政机构起草的法律草案。

官僚主导的决策过程对中日关系产生了深远影响，很大程度上导致中日之间未能建立外交关系。

最主要的原因是官僚集团遵循的“吉田路线”。战后，《旧金山和约》与《日美安全保障条约》确立了战后美日同盟关系。简单来说，日本专注于经济发展，而军事安全事务则交由美国负责。这一政策带来了一个负面遗产：尽管日本成为了经济巨人，但在政治上却是侏儒。在外交和安全领域，几乎完全依赖美国。

日本与台湾建立外交关系，也主要是因为美国的压力。1952年，第一次“吉田书简”是在时任美国国务院远东事务助理国务卿 杜勒斯 （John Foster Dulles）对吉田茂政府施压的背景下达成的，其中明确要求日本不得与中国大陆建立外交关系，而必须与台湾当局建立外交关系。同时，日本官僚集团也提交了一份报告，认为日台贸易更为重要。

1952年4月，日本与台湾当局正式建立“邦交”，而中日关系依然紧张。

到了60年代，中日关系开始出现转机。1962年，中国和日本签订了《廖高备忘录》 （时任中央对外联络部副部长廖承志与日本前通产大臣高碕达之助签订的备忘录，亦称“LT备忘录”，编者注） ，开启了民间贸易合作的序幕，为“以民促官”奠定了基础。

然而，这一合作引发了台湾当局的不满，因为日本通过进出口银行向中国大陆提供融资，直接触及到了台湾当局的神经。1964年，在台湾当局压力及官僚集团的推动下，日本递交了第二次“吉田书简”，明确禁止日本政府系银行为中日民间贸易提供贷款，并重申不与中国大陆发展官方关系。

总的来说，这一时期中日之间未能建立外交关系，但日本与台湾当局却建立了“邦交”关系。

政党主导时期

70年代以后，日本政治进入了一个新的阶段，即政党主导时期。在这一阶段，自民党的领导地位逐渐确立，并出现了大量的政策专家。特别是在自民党内部，形成了一个特殊的群体，被称为“族议员”，指在特定政策领域具有深厚专业知识的政策专家。例如，田中角荣的“建设族”、小泽辰男的“厚生族”，以及冷战后兴起的“国防族”和“外交族”。

要成为族议员，需要满足多个条件，包括必须连续当选并拥有稳固的票田；精通特定政策领域以及政策制定过程；在特定政策领域具有较强的影响力和协调能力。到了70年代，由于政治家逐渐成为政策专家，并且能够决定行政官僚的任免与升迁，同时掌握行政官僚所需的权限，因此开始主导决策过程。

1947年—1996年，日本实施3-5人的中选区制，在26个选区中选举512名众议员。由于每个选区必须选出复数议员，候选人难以单纯依靠政党招牌进行选举，个人名望、地区影响力和资源更为重要，许多政治家发展了个人后援会。

此外，自民党总裁通常担任首相，但首相的竞争非常激烈。这也导致自民党内部形成了需要派系支持的局面。所属的国会议员分属于不同派系，支持各自派系首领竞选首相。派系的存在与派系首领的角色相辅相成，尽管近年来派系制度有所松动，但历史上，即便派系解散后不久，通常又会重新出现。总体来看，虽然70年代表面上是政党主导，但实际上，决策过程往往来自于自民党内部的派系主导。派系的力量不仅在党内影响深远，也在政策制定过程中发挥了关键作用。

第二阶段的决策过程以政党（自民党）主导和派系主导为特点，自民党内部的田中派和大平派（宏池会）在这一阶段发挥了重要作用。这一阶段的决策对中日关系的影响尤为显著，促成了中日邦交的建立，推动了双边关系的良性发展。

田中派由田中角荣开创了1972年“破冰之旅”，率团访华并与中国国务院总理周恩来举行会谈。中日双方于1972年9月29日共同签署了《中日联合声明》，宣布结束战争状态并建立外交关系，标志着中日关系迈入了一个新阶段。

1978年8月12日，中国外交部长黄华与日本外相园田直在北京正式签署了《中日和平友好条约》，这一条约的达成得益于自民党大平派（宏池会）在其中发挥的重要推动作用。

1979年，大平正芳担任日本首相期间，日本开始向中国提供政府开发援助（ODA），为中日关系的发展奠定了经济合作的基础。

1984年，邓小平提出扩大中日经济合作的建议后，中曾根康弘政府在田中派的支持下迅速作出积极响应承诺扩大对华经济援助，第二批日元贷款就是重要体现。

1992年，在大平派（宏池会）首相宫泽喜一的推动下，时任日本明仁天皇与皇后美智子对中国进行了历史性的正式访问。

首相官邸主导时期

最后进入第三个阶段，即新世纪后首相官邸主导的决策过程。这一模式的形成有几个制度背景。

第一是政治改革：从中选区到小选区。小选区制度规定每个选区只能选出一名国会议员，这要求候选人必须获得党的公认，并依靠党的组织力量助选。这种制度增强了政党首脑的权限。

此外，自1994年起实施的政党补助金制度（政党交付金制度）进一步巩固了政党的资金优势。这一制度旨在规范政治资金来源，减少对企业和个人捐款的依赖，推动政治透明化。由于自民党议席较多，分配到的补助金也最多，因此自民党的总裁权限进一步扩大。自民党的派系逐渐弱化，政府调查会和总务会的决策能力也相应减弱。

第二是行政改革。2001年，日本对原有的22个省厅进行了改革，将其精简为12个省厅，同时削弱了各省厅的权限。过去掌握日本财政大权的大藏省，被称为“省厅中的省厅”，但在这次改革中，其权力被分解为四部分。此外，财政权进一步集中到首相官邸之下。小泉政府还设立了经济财政咨询会议，专门负责决定宏观经济政策和年度预算。从人员编制上来看，首相官邸的机构规模不断扩大，权限也越来越大。

2014年，安倍晋三在第二次执政期间成立了国家安全保障局，并将其纳入内阁府，同时设立了内阁人事局。这一改革使得600多个科长以上的官员的任命权集中到内阁手中。当年，一个流行词汇“忖度”开始广泛使用，指官员们揣度上意、迎合首相意图的行为。 2017年，安倍政府还推动通过了《有组织犯罪处罚法》修正案，新增了“共谋罪”的条款，令政府增加了对媒体和舆论的潜在影响力和掌控力。

从小泉纯一郎执政时期到岸田文雄执政时期，内阁府的官员数量不断增加，表明首相的权力逐步扩大，这是首相官邸在决策过程中占主导地位的标志。

此外，日本社会的变迁影响了日本政治结构。在“平成时代”（1989年到2019年）期间，日本社会呈现出两个突出的现象：超单身主义和低欲望主义。这一时期，日本逐步进入以网络通讯为基础的后工业化社会。 具体影响体现在以下几个方面：

首先，第三产业的迅速扩大和非正式雇佣人员的增加，对社会产生了深远影响。最初，非正式雇佣人员主要集中在少数产业，但随着时间的推移，甚至制造业也开始大量使用派遣员工，几乎所有产业都出现了这种现象。这种变化显著影响了就业形态、收入分配以及社会保障体系。与此同时，收入差距逐步扩大。

其次，老龄化和少子化问题日益严峻。收入差距的扩大导致单身家庭和不婚率的上升，数据显示，约40%的年轻人选择不结婚，生育率也因此显著下降。为应对劳动力短缺问题，日本自2018年开始接受技术移民。

第三，组织率的急速降低带来了深远影响。服务业的快速增加使得许多企业规模较小，这使得建立工会变得更加困难。组织率的持续下降直接导致政治参与度的降低。由于缺乏有效的动员机制，选民的投票率逐渐下降，许多人选择弃权。

在过去，日本政党主要通过利益集团进行政治动员。例如，自民党通过与农协的紧密联系，依靠农协选票和财界资金建立了强大的基层网络。自民党长期以来将农村地区视为重要票仓，农协为其提供了大量支持。600万农民的巨大影响力确保了自民党在地方选举中的稳固地位。与此同时，社会党依赖于日本劳动总评议会（总评），而民社党则通过同盟获取工会的支持。

然而，这一模式在安倍晋三执政期间发生了显著变化。2015年，安倍政府通过修改《农协法》，将农协的政治动员权限予以废除。这直接削弱了自民党的农村票仓。同时，由于工会等组织的组织率普遍下降，社会党和民社党 等传统政党的影响力也随之减弱。

决策体系转变对中日关系的影响‍‍‍‍‍‍‍‍

日本决策过程的变化，对中日关系的影响主要表现在双边关的系的不稳定。因为没法进行政治动员，政党只能集中争取社会中的浮动票，这就导致 这个政党首脑的面孔非常重要——他能不能吸引选票，决定了选举的成败。

本次石破茂能够当选首相，实际上也是一种无奈的选择。本来石破茂在自民党里没有基础，因为他曾脱离过自民党。然而，奈何他在选民中有影响力，且国会众议院议员的任期差不多结束了，即将面临选举，因此自民党最终选择了他作为选举的招牌。

所以我们看到，这些年日本首相基本上一年换一个，频繁的舆论调查也推动了这种被称为“剧场政治家”的现象。这些政治家善于表演，善于许诺选民，善于 抓住选民的心，选民也会把票投给他们。因此，首相无论做出什么决策，必须考虑到社会舆论。所以，如今的社会舆论对对外政策的影响非常大，如果没有社会舆论的支持，首相很难采取一些行动。

那么，日本社会的对华舆论情况如何？从2006年开始，日本对华的负面印象持续上升，特别是在2014年，达到了93%的高峰。近年来，这一比例一直维持在90%以上，中国方面相对好一点，但也在80%左右。 对中日民间舆论来说，历史问题和领土问题影响最大，这一点双方惊人的一致。总体来看，中日关系的社会舆论还是很严峻的。

这就导致弱势首相在社会舆论严峻的情况下很难改善中日关系。强势首相如 安倍晋三，第二次执政差不多8年时间，也只有到执政5年后的2018年才访华。而菅义伟、岸田文雄，以及石破茂等弱势首相，受到强势制度以及舆论影响较大。

尽管中日关系面临诸多挑战，但仍有改善的希望。在此次于南美洲召开的APEC峰会上，各国都感受到来自美国新任总统的压力。从去年到今年，中日之间出现了一些良性互动。尤其是在美国总统选举过程中，随着特朗普当选可能性的逐步显现，中日两国关系开始有所靠近，这也可以被视为中日关系改善的一个外部推动因素。 开放对日本人的临时免签也是一个积极因素。日本在中国的投资最多，民间投资也是最多的，在中国的民间企业有3万多家，经济往来还是非常密切。

但总体而言，日本现任首相石破茂若想改善双边关系，可能面临不少困难。因为他在党内的基础也不稳定，现在整个日本的社会舆论还是非常严峻的。

无论如何，中日关系还是非常重要的，这一点从历年的舆论调查中都显示得出来，无论是日本人还是中国人都承认它的重要性，但也都承认存在一些问题。无论关系好坏，日本都是我们必须要重视的一个国家。

今天我们主要考察了日本国内的决策过程对中日关系的影响。当然，对于双边关系来说，除了对方的因素之外，我们本身的因素也要考虑。我们在判断中日关系未来走向的时候，可能更多的需要考虑日本国内的状况、国际因素，包括我们自己的将来也需要考虑进去。这样，才能够全面的看待中日关系的发展。

王新生教授（中）与IPP成员合影‍‍‍ ‍

文稿整理｜周浩锴

校对｜刘深‍

审定｜郭海‍

嘉宾简介

王新生，历史学博士，北京大学历史学系教授，兼任中国中日关系史学会会长。主要研究日本历史与政治、东亚政治，代表性著作有《现代日本政治》《政治体制与经济现代化——“日本模式”再探讨》《战后日本史》等。

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