“智慧印章”助力基层治理

【资政场】

党的十八大以来，各地开始重视加强村级权力监督，探索乡镇、村社善治的监督路径，形成以法治化路径贯通基层权力监督的有效机制。随着科技的发展，基层权力规制与法治建设实践对于数字化技术的应用也不断普及深化。基层印章管理是村级小微权力规制的重要内容，然而村社印章管理所沿用传统纸质登记簿的方式却存在事前审批难规范、事中难监管、事后难追溯的“三难”问题。印章管理不到位、用章程序不规范致使实践中“口袋章”“人情章”“关系章”等违规、违法现象难以杜绝。依托物联网技术搭建“智慧印章”系统则可以从基层印章管理的“小切口”入手，规范基层权力运行程序，助力基层权力监督“大工程”。

聚焦印章管理，推进数字赋能。乡镇政府是我国最基础的独立行政单元，随着基层治理实践的发展，行政处罚等领域存在权力下沉趋势，其职能的重大意义越来越突显。村委会、居委会是基层自治组织，具有农业法、土地管理法等法律法规授权的一系列职能，这直接关系到村民、居民的日常生活。民法典也明确了乡镇政府、村(居)民委员会的特别法人资格，可以从事履职所需的各项民事活动，建立民事权利义务关系。印章是乡镇政府及基层自治组织意思表示的重要标志，既是行政主体履职过程中行使公权力合法性的宣示手段，也是其从事履行职能所需的民事活动的意思表示手段。

加盖印章是行政程序的重要环节和具体体现，行政处罚法、行政强制法、行政许可法都对“加盖印章”这一行政程序要素有所要求。实践中却存在乡镇政府、村(居)民委员会用章不规范的情况。比如，在传统的用章登记簿管理方式下，用章过程难留痕，往往出现“人情章”，甚至有些基层干部利用职务之便一次性加盖数份“空白章”，事后倒查时又因缺少留痕等程序导致出现一笔笔“糊涂账”。种种弊端破坏了行政程序规范性，导致基层用章管理缺乏实效，最终不利于基层权力规范运行。

2023年以来，依托数字化改革赋能基层治理，浙江省杭州市萧山、富阳、临安等地搭建并逐步推广“智慧印章”系统，通过把印章放入数字系统来实现“把权力关进制度的笼子”。“智慧印章”系统利用物联网技术，实现多功能系统集成，智能终端对盖章人、文件内容、时间等关键信息采集记录并上传，严格限制用印次数和时间地点，实现一体落印、留档，结合线上审批平台形成审批、用章、留痕闭环运行，提升数据查询分析、技术保障等能力，进一步推进了基层法治建设。

实现“权力进笼”，规范基层治理。制度规范始终是基层权力规制的强力支撑，在进一步的实践中，应当持续完善在“智慧印章”系统适用实践背景下的印章管理规范。一方面，严格规定印章保管、使用流程，明确与“智慧印章”系统应用相适配的专职保管人、保管责任，完善基层印章管理制度支撑，推动业务流程优化再造，统筹制度与技术的全面发展；另一方面，加强制度协同，充分结合权力清单制度，根据乡镇政府、村(居)委会不同职权用章类型，做好职能分类、印章分类工作。比如履行职能相关的民事行为用章、代行村集体经济组织职能用章、法律法规授权职能用章、村(居)委会协助乡镇政府履行相关职能事项用章等，区分不同类型用章流程，分类对接线上审批端口，完善收集、上传信息类型以及用章留痕格式等多种规范，治理基层“万能章”，形成基层各类监督贯通协同的有效机制，实现基层权力高效规制。

“智慧印章”系统以智能终端一体机实现人章隔离、自动用印、异常报警、事后审计和安全合规多样功能，配合线上审批，形成线上及时审批、线下自动用章的高效办理机制。数字化赋能基层治理符合时代要求，“智能印章”系统可以充分发挥系统集成特色优势，以数据分析服务于基层权力监督、矛盾化解、社会治安等工作，以数字化手段为部门间协作、互动提供信息交流支撑，促进基层监督与治理工作协同共进，进一步扩大数字化改革成果。

(作者：李巍涛，系北京交通大学法学院院长、教授)