解读 | 《公平竞争审查条例》将改变地方政府招商模式

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引言

传统产业招商模式主要特点是地方政府之间比拼产业扶持和补贴力度，新增项目除一部分来自于增资扩产外，大部分靠“挖墙脚”，项目背景调查比较粗放。这种“内卷”式竞争的后果却愈发显现：一方面是重复建设、产能过剩；另一方面也导致了地方保护和市场分割，堵塞了劳动力、资金的正常流动，使得资源错配，更让经济发展的质量受到了严重制约。

这种模式对地方政府招商部门之间是零和博弈，但对财税部门来说是破坏性的，事实上在国内形成了“避税岛”，冲击中央财权和税收法定原则。随着土地财政的逐渐式微，地方政府的“钱袋子”越来越紧，过度依赖税收优惠和补贴的时代已经一去不复返。此外，产业补贴、税收减免等现象被西方国家广为诟病，认为违反竞争中性原则，频频将有关主体纳入负面清单。传统招商模式不可持续。

刚刚闭幕的二十届三中全会提出，构建全国统一大市场，推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通；加强公平竞争审查刚性约束，强化反垄断和反不正当竞争，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法；规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为。为规范公平竞争审查工作，促进市场公平竞争，优化营商环境，建设全国统一大市场，国务院在修订国家发改委等五部门《公平竞争审查制度》的基础上，提级颁布了《公平竞争审查条例》，明确出台有关政策措施的行为规则，划定了红线底线，从源头上防止含有影响市场公平竞争内容的政策措施出台。随后，国务院办公厅印发《关于规范招商引资行为促进招商引资高质量发展若干措施的通知》(国办发〔2024〕28号)，旨在落实二十届三中全会精神和《公平竞争审查条例》相关规定。

以上三中全会决议、国务院条例、国办文件是有机统一、逐步细化落实的，将对产业发展和招商模式产生深刻影响。

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《条例》主要条款解读

《条例》从市场准入和退出、商品要素的自由流动、生产经营成本和生产经营行为四个方面确定了19项政策措施中不得包含的内容。

在市场准入和退出方面，有关政策措施不得对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等违法设置审批程序，不得设置一些不合理的或者歧视性的准入条件，不能通过违法设置或授予特许经营权、限定交易等方式妨碍市场的公平准入。

在商品要素流动方面，不得限制外地或者进口的商品要素进入本地市场，也不得阻碍本地经营者迁出，或者商品要素的流出；不得排斥、限制外地经营者参加本地的政府采购、招标投标等经济活动；不能对外地或者进口的商品要素、外地经营者在价格收费、资质标准、监管执法等方面实行歧视性待遇。

在影响生产经营成本方面，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者税收优惠，实施选择性、差异化财政奖励或者补贴，也不得在要素获取、行政事业性收费等方面给予特定经营者优惠。

在影响生产经营行为方面，不得强制或者变相强制经营者实施垄断行为，也不得违法干预实行市场调节价的商品要素价格水平，或者超越法定权限制定政府指导价、政府定价，切实维护企业的经营自主权。

国办发〔2024〕28号文件进一步细化二十届三中全会精神和《公平竞争审查条例》关于清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，规范地方招商引资法规制度的规定。核心条款包括：

1.不得签订新的与税收挂钩的产业扶持协议；

2.不得以套“马甲”及其他隐蔽方式签订新的扶持协议并进行税收返还；

3.不得将非制造业企业纳入先进制造业门类，并享受相关扶持资金；

4.对非科技部门认定的高新技术企业，不得给予高新技术企业相关扶持资金；

5.不得以“外资外贸”名义，给予新的高档消费品经营企业与税收挂钩的扶持资金；

6.不得新增对社保缴费人数为零的经营主体给予扶持；

7.不得新增对金融行业的高收入经营主体给予与税收挂钩的奖励；

8.不得通过中介机构拨付扶持企业的资金；

9.不得给予新成立的注册地与经营地分离的经营主体相关扶持资金；

10.不得对中介机构开展的企业市内跨区迁移服务给予扶持；

11.原则上迁入区不得给予企业高于迁出区的扶持政策；

12.中介机构不得以垒高规模的方式赚取扶持资金差价。

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地方政府招商模式将发生巨变

《公平竞争审查条例》的出台，是国家出手对“内卷式”恶性竞争举起了“反卷”大旗，旨在破除地方保护主义，确保市场规则的公平性，让各类生产要素能够自由流动，减少因“内卷”而产生的低效低水平竞争。

（一）政府端

1.纯粹的产业优惠政策将逐步取消。在鼓励发展新质生产力、促进市场公平竞争，优化营商环境，构建全国统一大市场的导向下，在地方财政实力匮乏的现实约束下，《公平竞争审查条例》和国办发〔2024〕28号文件将逐步落实到位。土地优惠、固定资产投资补贴、技改贴息、厂房代建、税收减免、房租补贴、搬迁补贴、出口补贴、搬迁补贴、人才奖励等将成为历史。

2.短期内资源招商会成为新宠。既然不能通过给补贴等各类优惠挖别人墙角，就只有发挥自身的资源优势，比如本地独特的产业应用场景等来吸引特定行业的项目落地。比如，光伏资源招商、风力发电资源招商、智慧城市招商、工程招商等。这一招商模式是典型的“短平快”，缺点是资源具有稀缺性，不是每个地方都有；其次即使有，也不是可再生产品，难以可持续性。

3.中期内基金招商成为核心手段。成立政府产业引导基金，以资引商、招投联动会成为未来地方政府招商引资的重要方法论。但由于政府做风投是个悖论，产业引导基金来自于财政，属于国有资本，保值是第一要务；母基金出资人和基金管理公司高管作为国企干部首先面对的是廉洁风险；而风险投资是高失败率、高回报率的行业，投资获益未必能够获得市场化的对等回报，而一旦投资失败导致国有资产流失，则会追查主政者和基金管理方的责任。

4.政府更注重精准匹配和优质服务。上述三条政策等于帮政府筛选出一批优质企业——继续投资的企业基本都是质量不错的企业，把一些只盯着政策优惠的企业给排除在外了。政府不用再“内卷”给各类政策，主要精力更多放在如何获得企业投资信息，如何精准匹配。比如，围绕产业生态展开招商和服务，发挥龙头企业“链主”作用，建好公共平台，推动“以链招商”。

（二）企业端

1.部分企业不再寻求分散布局。很多企业考虑到没有优惠政策，而原先所在地营商环境也不错，产业链生态很齐全，在没有政策的情况下搬迁到其他地区的动力大为减少。根据调研访谈，在深圳等一线城市的企业表示最多搬到周边100公里范围内的小城市，其他远距离的搬迁动力已经很小了。

2.过去已签的优惠政策该如何处理。有的担心一刀切会导致企业可能起诉地方政府，也会导致企业认为当地营商环境不好；有的政府则表示，一般和企业签的协议里面都明确了“不可抗力”或根据法律法规调整，此次调整应该属于不可抗力等类型，无需担心被起诉等情况。

（三）预测：可能会导致地区马太效应

由于未来企业选址没有办法享受政策，企业对外投资会更倾向于到交通便捷，产业基础较好、营商环境较好的地区，而本质上讲，这些地区基本上都是现在经济基础较好的地区，所以这些地区会产业越来越集聚，经济会越来越强。而部分交通不便，几乎没有产业基础的地区招商会相对较难，可能会导致弱者越弱。先进地区凭借优势，招商项目加速聚集，而欠发达地区则招商效果不如人意，由此可能形成区域招商的“马太效应”。

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有关政策建议

一是地方政府立法部门要及时开展法规自查梳理。结合三中全会精神、公平竞争审查条例、国办28号文件规定，对自身制定的相关法规和条例、印发的规范性文件和扶持政策，以及签订的投资协议和监管合同等，开展公平竞争审查自查，及时清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁违法违规给予政策优惠行为，推动各地招商引资从比拼优惠政策搞“政策洼地”向比拼营商环境创“改革高地”转变，防止内卷式恶性竞争。

二是招商部门要强化产业规划布局与招商服务前瞻性。从市场化和法治化等方面真正优化营商环境，做好产业链培育，做好科技+制造业等创新要素培育。深入谋划、主动而为，密切跟踪重要行业，梳理出清晰的产业图谱，对重点企业精准画像，建立动态更新的企业清单。更加主动走出去，系统深入了解目标企业，加强有针对性的对接，切实提升招商服务质效。经济部门和国企招商干部要有对政策和业务孜孜不倦的钻研能力，对科技和产业前沿趋势高度敏感的感知能力，对行业发展底层逻辑和内在机理的洞察能力，以敏锐的眼光发现潜在的机会，以理念的相通赢得客商的青睐。

三是国资国企管理部门要对基金招商设定科学合理的考核和约束机制。产业引导基金既要保证保值增值又要优质项目返投落地，国企干部既要面对投资领域的市场化风险又要应付审计巡察部门的各种纪律规矩。这就需要在管理产业引导基金时设定合理的项目跟投机制和尽职免责条款，给予国企投资公司干部足够的财务激励和法纪约束，实现激励相容，防止道德风险，杜绝在项目投资上不作为和乱作为。

本文作者：贾文凯（赣州市深圳商会会员，律师、产业经济学硕士、工商管理博士，中国（深圳）综合开发研究院经济学博士后，广东金桥百信（深圳）律师事务所高级合伙人，联系方式：13902456622（微信同号））

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来源 | 赣州市深圳商会

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