审执分离改革的根本路径是内分or外分？

作者：徐卉，中国社科院法学所研究员、诉讼法研究室主任。

来源：《实证法学研究》；节选自《论审判权和执行权相分离的体制改革路径选择》一文，注释从略，本推文题目为“检察实务”公众号所加。

执行权作为实现生效法律文书的强行权，执行的依据来自于法院审判，但其性质属于行政权，因此在权力运作规则上完全不同于审判。我国由于长期实行的“审执合一”传统，不能全面把握执行制度的基本规律，使得民事执行体制在运作中出现了一系列问题，改革势在必行，这也是司法改革提出执行权和审判权分离的背景和基础。

（一）审执分离改革的内分与外分之争

内分说作为在法院系统占主导的观点，其依据是执行权的复合权说，即由于民事执行权中包含了执行实施权和执行裁判权，因此，民事审判权与执行权历来被视为车之两轮、鸟之双翼，须臾不可分离。将执行权中的判断性权力和实施性权力交由不同的机关行使，对于当事人来说增加了执行的成本和负累，对于执行机关来说，也降低了执行的效率。鉴于执行实施权与执行裁决权均与审判权存在密切的联系，将执行实施权交给法院以外的行政机关行使，甚至可能导致司法机关和行政机关之间相互踢皮球，减损司法权威。另外，从改革成本上来看，我国已经形成了司法性的执行体制，另起炉灶地重新设置一套截然不同的行政性执行体制，需要付出很大的制度成本。

外分说则根据权力分立的原则，主张应当将行政性的执行权从行使审判权的法院中剥离出来，使审判权和执行权按照司法权和行政权各自不同的机制运行，这样才符合民事执行制度设置的规律。

对于外分说，持内分说的论者基于执行权的复合权说提出的批判是，即使将执行权从人民法院的职权中剔除出去，人民法院内部仍然存在着与审判权格格不入的司法行政事务管理权，如审判管理事务等司法行政管理权，尽管其具备鲜明的行政属性而应当与审判权适当分离，但行使法院司法行政管理权的主体无论如何都必须在人民法院内履行相应的职责。因而，以执行权属于行政权作为执行机构应当外置于人民法院的理由，似乎并不具备充分的理论说服力。

在此需要明晰的是，司法行政事务管理权是附属于审判权、围绕着审判权而设置的辅助性权力，此种行政权的存在旨在服务于审判权，离开了审判权就没有司法行政事务管理权立足的基础和运行的空间。但是，民事强制执行制度作为运用公权力强制实现生效法律文书的活动与程序，民事执行权是在审判终结后独立运行的权力。执行既不是审判的附庸也不是审判程序的延续，执行独立于审判而存在，执行程序的目的任务、价值取向、内容与运行方式都与审判存在着根本不同。民事审判程序的作用在于确定权利，民事执行程序的作用则在于实现权利。从某种意义上说，实现权利的执行程序比确定权利的审判程序更为重要，因为经过审判程序确定的权利如果不能实现，则法院裁判形同具文，那么国家的公力救济制度以至于整个法律制度都会因其形同虚设而受到怀疑，严重影响社会的安定与发展。正是由于执行程序具有如此重要的地位，因此审执分离的意义是在于保障执行程序的独立地位和功能，否则执行程序无法发挥其应有的作用。

事实上，我国的民事执行机构由于一直设在法院内部，执行机构不具有独立性，其组织地位模糊，受“重审轻执”这一传统观念根深蒂固的影响，且执行并非法院的主业，因此在法院内执行业务永远不可能与审判同日而语，法院内的执行部门无论在人力还是在物力上都无法得到最优配置。最高人民法院要求执行机构的人数为法院控编人数的15%，这已从根本上制约了我国现行民事执行体制的科学构建和长远发展，必须对此加改革创新。实行审判权和执行权的彻底分离，将影响法院中立性的执行工作从法院系统中彻底分离出来，既有利于审判权的独立成长，同时也有利于建立专业化的执行机构和执行队伍，真正解决执行难、执行乱问题。因为导致执行难、执行乱形成的深层次原因之一正在于执行体制的非独立性，以及由此带来的执行权的边缘化和疲软化。

（二）执行体制改革的价值取向与合目的性分析

执行体制改革应当具有正确的价值取向，各项改革举措都要有合目的性。整体说来，审执分离无论怎么分，执行改革无论怎么改，都应当在价值取向或目的性追求上关照三个方面：（1）体现执行权的性质，遵循执行活动自身的基本规律；（2）真正有利于实现当事人的权利，规范执行行为，维护人民群众的合法权益，维护司法公正；（3）符合司法权独立于行政权的发展方向，即司法的去地方化、去行政化和司法的职业化。

自本世纪初开始的执行改革，通过设立上下级法院“统一管理和协调”的执行局管理体制，以强化在法院执行工作中的整体部署和领导，即实现上级法院要统一管人、管事、管案的要求。现行的“深化内分”式改革仍然是基于这个模式，进一步强调上级法院对下级法院的统一指挥、统一管理、统一调配。这样就产生了一个逻辑上的问题：作为法院一个组成部分的执行局，在上下级之间实行的是领导和被领导的行政关系模式，但宪法、法院组织法和三大诉讼法都明确规定，上下级法院之间是审级监督而非领导与被领导的关系，目的在于保证各级法院的审判独立和两审终审制的实现。由于种种原因，我国法院长期以来已形成十分严重的司法权力系统行政化现象，如下级法院判案之前向上级法院请示，法官判案之前先征询法院领导的意见等，不仅使得法院上下级之间的审级监督关系被虚置，而且直接侵害了当事人的审级利益和诉讼权利。破解司法的行政化与地方化，规范上下级法院的关系、保障法院依法独立行使审判权，正是当下司法改革所要着力解决的重大问题。那么，在强调纯化司法权的改革路径下，又全面增强以行政化方式确立的上下级法院执行局的领导关系，是否适当？而一项改革举措不仅没有弱化反而强化了司法的行政化色彩，那么只能说明它在价值取向上存在问题。

很显然，上下级法院执行机构之间的行政领导关系与上下级法院之间独立、仅存在审级监督的关系性质迥异，但在内分式的改革下，这两种关系被捆绑在一起，不仅使上下级法院之间应有的独立关系因此被消解在行政隶属关系中，而且根本违背了我国司法改革的总体方向。在这种情况下，如果仍然将行政权性质的执行实施权交予法院掌握，明显不利于现在正在进行的以法官独立判案为核心的司法改革，让法院在行使行政权和司法权的角色中不断转化，只会让已经十分混乱的司法权运作状况更加恶化，造成执行权与审判权运行的双重扭曲的困局，不利于维护司法公正。

因此，从执行体制改革的价值取向与合目的性分析来看，法院现行 “深化内分”的改革路径，与司法体制改革之间存在着严重的内在冲突和紧张关系。

第一，法院保留了执行这项非核心业务，不利于彻底净化法院的裁判业务，不仅以前存在的各类执行问题仍有可能发生，而且也无法更好地树立法院中立形象，特别是，难以从根本上消除执行给审判带来的不利影响。就保证法院依法独立公正行使审判权的改革目标而言，这种法院内部的“审执分离”模式并非最好的选择。

第二，审执不彻底分离，审判权与执行权的界限就难以划分得十分清楚。不仅在强化执行权、解决执行难、执行乱等问题方面的力度不足，而且如果执行机构的权限不清，特别是关键的纷争性事务未能清晰地划归审判权处理，执行中的裁决性结论就会出现正当性不足的问题，无法从根本上解决执行不公、执行救济问题。

第三，相对分离后的执行机构仍留在法院，其内部的领导负责制，以及实行的上下级执行局之间统一管理、统一协调的行政化运行模式，与审判权的运行体制难以兼容。这样，执行权的行政化倾向和行政化运行模式，不可避免地与法院的整体性质相冲突，与法院“去行政化”的司法改革目标相左。这些都有可能成为影响法院审判权依照其自身规律运行的不利因素，给当下进行的司法体制改革带来直接的、持续性的负面影响。