人民法院报：立案调查并顺延先行登记保存期限构成行政处罚程序违法

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立案调查并顺延先行登记保存期限构成行政处罚程序违法

◇ 王惠奕

【案情】

2012年1月6日，市药品监管部门到刘某经营的药店进行检查时发现该药店的《药品经营许可证》已于2011年4月过期，遂将药店中的药品共4箱先行登记保存，并出具了《先行登记保存物品通知书》。2012年1月10日，市药品监管部门作出《行政处理通知书》，决定立案调查，对先行登记保存物品的期限予以顺延。2012年7月30日，市药品监管部门作出《行政处罚决定书》，决定没收违法销售的药品并处以违法销售药品货值金额三倍罚款。刘某不服，提起行政诉讼。

【分歧】

本案在审理过程中存在争议，一种意见认为，药品监管部门在7日内作出了《行政处理通知书》，决定对先行登记保存期限顺延，并未违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款有关行政机关应当在7日内及时作出处理决定的规定，不构成程序违法，应驳回刘某的诉讼请求。另一种意见认为，构成行政处罚程序违法，应撤销行政处罚决定。

【评析】

1.先行登记保存性质是行政强制措施，作用在于证据保全

先行登记保存是行政处罚法确立的行政措施，其性质上属于行政强制措施。先行登记保存，是将登记保存物品作为证据对待，着眼于对证据及时进行固定，以避免事后难以取证。扣押，则着眼于被扣押物品本身的违法性，通过对违法物品限制转移，以避免事后转移灭失无法处理。这一区别，国家食品药品监督管理局《药品监督行政处罚程序规定》（以下简称《药监处罚程序》）规定显现得很明确。根据第二十二条规定，就药品而言，只有对有证据证明可能危害人体健康的药品，才能采取扣押措施。既然两者分属不同种类的行政强制措施，在时限上也有着不同羁束。行政处罚法第三十七条对先行登记保存明确了7日的期限，要求在7日内对先行登记保存的物品作出处理决定。行政强制法第二十五条则对扣押规定了经延长最长不得超过60日的期限。两者之间不能混同适用。

2.行政机关应在先行登记保存之日起7日内对被保存物品作出有法律意义的处理决定

行政处罚法第三十七条对先行登记保存明确了7日的期限，要求在7日内对先行登记保存的物品作出处理决定。实践中，不少行政机关认为7日期限太短，不足以作出处理决定。但是，先行登记保存本意是着眼于固定证据而非对物品作出处理，法律之所以只规定了7日的较短期限，就是因为将先行登记保存的证据用记录、复制、拍照等方式予以固定，7日之限足矣。

3.药品监管部门在7日内作出“立案调查并顺延先行登记保存期限”的决定不符合行政处罚法规定

作为被告的药品监管部门虽然7日内作出了决定，但决定内容是“立案调查并顺延先行登记保存期限”，该决定并未对被先行登记保存物品作出处理。一方面，立案调查是针对行政相对人的违法行为，而非针对物品；另一方面，顺延期限也并未涉及到物品本身。因此，这一决定并非法定意义的处理决定，不符合行政处罚法第三十七条第二款的规定。

4.先行登记保存超期构成行政处罚程序违法

违反法定程序，即程序违法，是撤销行政行为的法定事由之一。本案裁判发生在行政诉讼法修正前，在司法实践中，并没有简单地将任何与法律规定程序、期限的些许差异，都定性为程序违法，而是 要区分程序违法情节的轻重与否以及对相对人权利有无造成实质影响 。违法情节较重，又给相对人权利造成实质影响的情形，构成程序违法；而违法情节轻微，对相对人权利不产生实际影响的，则作为程序瑕疵处理，一般予以指正。本案中，先行登记保存超期情形较为严重，从2012年1月6日先行登记保存到7月30日市药品监管部门作出行政处罚决定，决定没收药品为止，实际保存期限达6个多月，严重超过了7日的法定期限。更为重要的是， 登记保存的严重超期侵害了刘某的财产权，并且作为证据保全的行政强制措施，严重超期也导致证据取得程序违法，从而影响到了证据的合法性 。因此案中先行登记保存的超期，实质上剥夺或削减了刘某的权利，足以影响本案行政处罚的公正性和正当性，构成行政处罚程序违法，故一、二审法院均撤销了行政处罚决定。

（作者单位：广东省深圳市中级人民法院）

来源：《人民法院报》2015年9月16日6版