三个“为何”详释江苏高层建筑管控新规：不能“野蛮生长”，也不“因噎废食”

各地一般不得新建100米以上住宅，城区常住人口100万以下城市严格限建100米以上建筑，除临江、临湖、临海和特殊区域外，新建改善性住宅原则上不高于60米……近日，江苏省住建厅会同省自然资源厅、省消防救援总队起草了《关于加强高层建筑规划建设管控的意见(征求意见稿)》，给高层建筑上笼套、管控其“野蛮生长”的同时，也没有“因噎废食”忽视高层建筑在土地集约开发、城市形象识别上的积极意义。

在住房和城乡建设部、应急管理部《关于加强超高层建筑规划建设管理的通知》基础上，江苏在全国率先对城市建筑高度作出更加具体和严格的限定，不少限高条款属“全国首创”。我省为何要对高层建筑限高，具体高值基于怎样的考虑？高层建筑还可以在哪些区域建设、怎样布局？记者采访了有关部门负责人。

“江苏版”为何更细化？

根据有关规定，建筑高度大于27米的住宅，大于24米的非单层厂房、仓库和其他民用建筑，都属于高层建筑。其中，建筑高度大于100米的为超高层建筑。据省住建厅统计，我省现有高层建筑超15万栋。

省住建厅建设工程消防管理处处长戴登军解释说，江苏地处我国改革开放前沿的长三角，城市化率高于全国近9个百分点，大批农村和外来人口流向城市，推动城市提高开发强度，高层建筑建设起步早、增长快。

但高层建筑越来越多、建筑高度不断刷新，对城市交通、管理、公共配套带来考验。在消防上，火灾荷载、人员疏散、灭火救援、消防设施等方面的风险，会随着高层建筑增加呈现指数级增长，超高层建筑的消防救援一直是世界性难题。

由高层建筑衍生的问题和挑战，在城市化水平高的江苏都有发生。为此，我省在国家有关规定的基础上，起草了“江苏版”的城市限高《征求意见稿》：城区常住人口300万以上城市不得新建500米以上建筑，严格限制新建250米以上建筑；城区常住人口300万以下城市不得新建250米以上建筑，其中城区常住人口100万以下城市严格限制新建100米以上建筑，城区常住人口100万—300万城市严格限制新建150米以上建筑。

就像国家对城市轨道建设设立相应门槛，高层建筑也根据城市规模分级分类管控。省规划设计集团技术中心总规划师徐海贤认为，这是因为建筑高度和地铁流量都跟城市规模、经济实力密切相关，城市规模大、人口多，是建设高层建筑主要动因。

但对照住房和城乡建设部、应急管理部《关于加强超高层建筑规划建设管理的通知》可以看到，我省在国家对城市高层建筑按常住人口规模分“300万以上”“300万以下”两档相应限高的基础上，还把“300万以下”细分为“100万—300万”和“100万以下”两档，分别制定限高标准。

对此省住建厅有关部门负责人解释说，江苏不仅城市化率高，而且城镇密集、城市群发达，从特大城市(常住人口500万以上)、I型大城市(常住人口300万以上)、II型大城市(常住人口100万以上)到中小城市(常住人口100万以下)，城市类型齐全、数量众多、梯次分明，理当对建筑限高更加细化。

记者梳理发现，根据《征求意见稿》，我省南京、苏州、无锡、常州、徐州、南通(城区人口超300万)将严格限制新建250米以上建筑，扬州、淮安、盐城、连云港、泰州、宿迁、镇江、昆山(城区常住人口100万—300万)将严格限制新建150米以上建筑。江阴等城区常住人口100万以下城市限制新建100米以上高楼。

为何在全国“首提首限”60米？

住宅限高是我省建筑控高的重点。《征求意见稿》提出，各地一般不得新建100米以上住宅，城区常住人口100万以下城市严格控制新建80米以上住宅，新建改善型住宅原则上不高于60米，均为全国“首限”和“首提”。我省为何要对住宅严格限高，并跟改善型住宅标准紧密挂钩？

南京长江都市建筑设计股份有限公司总经理董文俊认为，限制高层尤其是超高层住宅，是基于建筑消防、电梯维修、住房品质等因素的综合考量。以电梯为例，高层建筑配置电梯多了，得房率会降低；电梯配置少了，又导致出行等梯时间长，影响居住体验。

油坊桥是南京高层建筑密集区，对许多居民来说，每天上下班挤电梯是“必修课”。张女士住21层高住宅楼的第17层，说起居住感受时她表示：“高楼居住密度大、人多，每天早高峰上班，基本得等5分钟才能挤上电梯。遇上其中一部电梯坏掉就更崩溃了，我两次遇上这种情况，硬生生走了17楼。”

“新建改善型住宅上限定为60米高，可在降低公摊面积、减少等梯时间和宅地集约开发间求得大体平衡。”董文俊参与了今年3月出台的《江苏省改善型住宅设计与建造导则》编制，他解释说，改善型住宅层高不应小于3.1米且不应大于3.6米，以平均层高3.3米算，楼房限高60米，即18层。此前按消防要求，楼房如果超过18层，基本需建两个楼梯、两个电梯；18层及以下可建一个楼梯、两个电梯。可见住宅高度降下来，将提高住宅得房率，改善居住品质。

不仅如此， 18层以下楼房还被许多人视为“小高层”，在心理上更能接受。虽然小高层一般指7层—11层住宅，很多城市广义上把18层及以下住宅也称为小高层，这在高层住宅众多的一二线城市几乎成为共识。“打造高品质改善型住宅，首先要从人的感受出发，人的各方面体验好，才是真的好。”董文俊说。

南京知名房地产媒体人汪明宇认为，城市住宅限高和此前放宽容积率限制一样，都是房地产市场情势发生变化后的主动调整，是对许多城市多年来不停“加高度、加容积率”的纠偏，和对改善型、高品质住宅的呼唤。“住宅控高必然带来容积率进一步降低，有利于降低建筑密度、提升公共配套，让居民享有更舒适的居住环境和更强的安全感。”汪明宇说。

对此，市场反应敏感的开发商“更进一步”，不仅不突破60米高的改善型住宅上限，还主动降低建筑高度。7月31日南京出让的河西北部、江北新区几块地，虽然规划都限高60米，可容积率最高只有1.6、低的为1.4。汪明宇测算，以1.5的平均容积率算，这些地块最高盖到10层、11层。开发商们明白，限高不仅是有关部门的规定，也是市场倒逼的结果，只有开发更高品质的住宅，房子才能卖得好。

为何没有“一刀切”？

对改善型住宅限高60米，我省没有“一刀切”，提出“除临江、临湖、临海及城市规划特殊区域外”。

“这个‘除外’可不是‘法外开恩’，而是‘城市必须’。”徐海贤认为，对城市来说，在滨水地块和CBD区域建设高层建筑不仅有助于地区形象塑造，也是城市经营和市场选择的结果，《征求意见稿》所言的“规划特殊区域”，应该指的是城市核心区或中央商务区。

高层建筑对城市有何意义，怎样布局？中国工程院院士、东南大学建筑学院教授王建国曾专题研究，指出高层建筑有较好的地标性、可识别性和象征意义，改变并丰富了城市天际线，给人自信心和心理上的满足。世界上著名城市以高层作为城市形象的不在少数，连一向不鼓励建高层的欧洲，也在作为柏林重建标志的波兹坦广场、亚历山大广场，新建了许多高楼大厦。

城市高层建筑不必“谈虎色变”，限制高层也不能“因噎废食”忽视高层建筑在积聚人气、塑造地标等方面的积极意义。南京在历史城区严格控高，但也在新街口、河西、江北等核心区划出了高层“适度发展区”和“引导发展区”。苏州、无锡的老城区、老城厢风貌宛然，可金鸡湖、蠡湖等新城区也是高楼林立、城景壮阔。尤其在这些城市的滨江临湖靠水地区，高层建筑从水边“拔地而起”更显高大，往往成为高层建筑重点开发区域。

“然而即便是适于高层建筑发展的滨水地区和CBD区域，也要加强引导、精心设计。”徐海贤以南京玄武湖和下关滨江为例，点评高层建筑建设引导得失：在玄武湖背后的鼓楼—中央路—玄武门一线，城市天际线和瑰丽山水相得益彰、气象万千，原因就是高层建筑以紫峰大厦为中心视点，有波峰、也有波谷，并和明城墙留有足够间距，有如“五线谱”一样高低错落、跌宕起伏；而下关滨江从三汊河到惠民河口，多的是百米左右的高楼，最高的120多米，虽然给狮子山阅江楼留有观照长江的廊道，但总体来看建筑密度很大、容积率极高，形成了一面遮挡长江的“墙”，不但市民观感不佳，地产价值也难免受影响。

可见高层建筑发挥正向引导作用，必须科学规划、加强设计。董文俊认为，我省对城市高层建筑分类管控和科学规划二者并行不悖，都是为了建设更加安全、宜居、韧性、低碳的好房子、好社区、好城区。由于高层尤其是超高层建筑投资大、建设周期长，一旦建成就是不可逆的，在当前房地产深度调整期，尤其要科学规划、精心设计，并尽可能把交通疏导、消防安全等保障到位，在相关设施设备上高标准配套和高质量运维，使之成为和谐城市、宜居城市的有机组成部分，服务于美好城市生活和城市现代化建设。(白雪 顾巍钟)

来源：新华日报