孙危：我国文物监督管理存在的主要问题及对策研究

本文中的文物一词，是指《中华人民共和国文物保护法》中所确定的类别。其大体可分两类，即不可移动文物和可移动文物。其中前者是指古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近现代重要史迹和代表性建筑；后者包括：历史上各时代重要实物、艺术品、文献、手稿、图书资料、代表性实物等。

我国现代意义上的保护文物古迹的活动肇始于20世纪20年代。其代表性事件有：1922年北京大学研究所国学门所立，著名的金石学家和历史学家马衡任其中的考古学研究室主任。同时还特辟陈列室，陈列北大所藏的古器物及金石、甲骨拓本等文物。而1929年成立的中国营造学社，则开启了系统运用现代科学方法研究古建筑的先河。此后我国的文物监督管理工作也扬帆启航了。以1949年为界，大体可分为两个阶段。

第一阶段为民国时期，这一时期的主要成果有：1930年南京国民政府颁布了《古物保存法》，这是我国现代第一部保护文物的根本法。随后又分别在1931年、1935年先后颁布了《古物保存法实施细则》、《暂定古物范围及种类大纲》和《各国古物保管法规》及其续编，其中《暂定古物范围及各类大纲》标志着我国现代的文物保护立法和价值体系的草创形成，而《各国古物保管法规》及其续编则对当时的文物保护立法起到了重要的参考作用。

第二阶段为中华人民共和国建国以后至今。这一阶段在法制建设上的标志性成果是1982年颁布实行的《中华人民共和国文物保护法》。该法先后经过三次大的修订，目前实行的是2007年通过的文本。除此之外，《中华人民共和国文物保护法实施细则》、《中国文物古迹保护准则》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》以及《刑法》、《城市规划法》等法律中的相关条文也都是我国文物监督管理工作中的重要成果。

简而言之，我国目前已初步形成了以《中华人民共和国文物保护法》为核心，行政法规、部门规章和地方性法规相配套的文物保护法律框架①。尽管我国的文物监督管理在法制建设特别是立法上取得了很大的成绩，但由于我国目前正处于一个高速发展时期，在此过程中普遍存在的建设性破坏、开发性破坏和规划性破坏，使我国的文物安全面临着严峻的形势。因此可以说，我国的文物监督管理工作任重而道远，还有大量的工作需要完成。下面就结合目前存在的主要问题提出我们的解决对策。

一、文物监督管理的指导思想

目前学界有一种思想认为，由于国情的差异，我国的文物监督管理工作不应以欧美、日本等发达国家为标准，而应多吸收发展中国家的经验，再结合我国的具体国情。对此笔者认为，在涉及到文物监督管理的各项具体工作上，多学习吸收发展中国家的成功经验是无可厚非而且是完全必要的，但在指导思想上或总体目标上，则应高标准、严要求，以欧美、日本等发达国家较为成熟完善的文物监督管理体系为目标。只有这样才能最大限度保护好我国的各类文物，也才能无愧于我们这个历史悠久、文物资源丰富的大国称号。

二、继续补充完善现有文物保护法律体系

“文物保护，立法先行”目前已成为各国文物保护工作的共识，当然这也是我国建设法制国家的需要。而我国在此方面距欧、美、日等文物保护工作强国还有很多欠缺之处，因此需要大力加强之。同时，在立法上，还须肯定并强调各地政府对当地的文物保护所负有的主导性责任，因为这些文物不是个人的，而是群体所共有的。具体来说，应该至少在以下三个方面加强立法工作。

第一，针对《中华人民共和国文物保护法》上所列的古遗址、古墓葬、古建筑和石窟寺等各类文物，应对其单独制定保护条例。在制定这些保护条例之前的相关调研中，可以责成或委托拥有各类文物相对比较丰富的省份制定草案或大纲，继而再由国家文物局进行修改、充实和完善，最后由国务院进行最终的审核并发布。以古建筑类文物为例，可让该类文物最多的山西省牵头，并让其自主联合相关的省份，参考大量的古建筑实物的保护经验，制定出《古建筑类文物保护条例》。这样经过国家文物局组织相关专家进行修改、充实和完善，制定出面向全国，具有普遍指导价值的《古建筑类文物保护条例》。最后由国务院进行最终的审核并发布。而古遗址类文物(可先由该类文物最多的河南省牵头编写出保护条例草案)、古墓葬类文物(可先由该类文物最多的陕西省牵头编写出保护条例草案)也可采用此流程来制定出相关的文物保护条例。这里还需要指出的是，每一类文物的保护条例应主要针对现有的共六批国家级重点文物保护单位中的该类文物来制定，并随着该类国家级重点文物保护单位的不断增加而适时增加相关条款。

第二，应针对随时代发展而出现的新型文物单独制定保护条例。国际社会经过数百年的思想演变，对文物的认识逐渐深化，呈现出不断发展的趋势。保护的目的从古物的收藏，扩展到集保护、研究和教育于一体的综合目标；保护的对象从可供人们欣赏的艺术品，到各种文化遗址和历史建筑，再扩展到历史街区、历史城镇以及独具文化特色的历史性城市；保护的范围也从物质文化遗产扩展至非物质文化遗产以及相互联系生成的文化景观、文化空间；从“文物”走向“文化遗产”，在这一理论研究与实践探索的征途上，人们逐渐达成共识②。从我国的实际情况来看，必须对这些文物(文化遗产)制定单独的保护条例。它们是：乡土建筑文物、农业文化遗产、工业文物、线型文化遗产、文化景观、20世纪文物、商业老字号遗产和涉台文化遗产等。还值得一提的是，目前我国文化遗产保护的三级概念体系是：文物建筑、历史文化保护区(历史街区)、历史文化名城。与此相对应的是，文物建筑的保护基本上可以《文物保护法》为法律依据，历史文化名城的保护可以《历史文化名城名镇名村保护条例》为法律依据。唯独历史文化保护区我国没有制定相关的保护条例，因此可与这些新型文物保护条例一并制定出单独的保护条例，从而能更好地保护这些历史街区。

第三，应针对我国文物保护单位分级的制度分别制定单独的保护条例。其中《全国重点文物保护单位保护条例》应由国家文物局来牵头制定，再由国务院进行最终的审核并发布；各省(自治区、直辖市)的《省级文物保护单位保护条例》应由各省(自治区、直辖市)的文物行政管理部门来牵头制定，再由各省(自治区、直辖市)的政府进行最终的审核并发布；每个省(自治区、直辖市)管辖的地市级文物保护单位的保护条例应由各个地市(包括同级行政单位)的文物行政管理部门来牵头制定，再由地市级政府进行最终的审核并发布。至于更低级别的区级文物保护单位、县级文物保护单位和文物保护点的三类保护条例，则分别由区县文物行政管理部门来牵头制定，再由区县政府进行最终的审核并发布。

此外，各省(自治区、直辖市)还应对各自辖区内入选《世界遗产名录》的自然遗产、文化遗产和双重遗产制定单独的诸如《ⅩⅩ省(自治区、直辖市)世界遗产保护条例》。当然，对于那些跨省(自治区、直辖市)的世界遗产，例如故宫、明清皇陵、丹霞地貌、喀斯特地形等还需要相关各省(自治区、直辖市)在国家文物局的统一组织和协调下，制定出更有针对性的保护条例来。

三、建立问责制，加强文物监督管理

目前我国对文物资源实行属地管理、分级负责的行政管理体制。这种体制的核心是：在国家法律的统一约束和中央政府有关方针政策的统一指导下，在中央财政的支持下，各级地方政府承担保护本行政区内文物资源的责任，开展有关业务工作，接受国家有关部门的指导。中央政府设置国家文物局，负责全国文物保护工作，是管理全国文物资源、考古、博物馆工作的行政机构。在各省(自治区、直辖市)均设立负责文物保护的行政机构，管理本行政区内的文物保护工作③。

这种管理模式的一个很大弊端是：多部门的管理体制往往因部门价值取向差异而产生标准冲突和利益纷争，同时在实施文物保护时经常会出现许多职责不明、相互推诿或争权夺利的现象④。因此这种管理模式一直遭到学界的诟病⑤，甚至还在文物管理界中促生出了“产权转让派”、“国家公园派”等管理派别⑥。

总的来看，以这些管理理论为代表，各方大多都认为须对我国现有的文物行政管理机制进行大刀阔斧地改革，这样才能适应新形势发展的需要，并能更好地对文物资源进行保护。但笔者认为，有针对性地对现有的文物行政管理机制进行改革，所花费的代价少，取得的成效也更为显著。

具体来说，应以逐步完善的文物保护法律体系为依据，对与各类各级别文物的保护相关的各种机构作出明确的规定，并对他们各自需要承担的职责也要作出相应的说明。在此基础上还必须明确规定，如这些文物的安全受到威胁乃至遭到破坏，不仅负有直接责任的机构须承担相应的法律责任，其余与这些文物保护相关的所有机构也要承担一定的连带责任。下面试举例说明。

以前述《古建筑类文物保护条例》为例，该条例出台时，里面首先要明确与国保级古建筑类文物保护相关的国家级别的部门：全国人大党委会教科文卫委员会、国家文物局、全国政协教科文卫体委员会，然后按照属地的原则，再确定各省(自治区、直辖市)与该类文物保护相关的职能部门，我们这里再以山西省为例。位于山西省朔州市应县县城内的木塔是我国现存最古老、最高大的纯木结构楼阁式建筑，是国务院1961年公布的第一批全国重点文物保护单位。对其的保护，从省级层面来说相关的部门有：山西省人大常委会教科文卫委员会、山西省文化厅、山西省文物局、山西省规划局、山西省国土资源厅、山西省城建局、山西省旅游局、山西省政协教科文卫体委员会；从地市级(省辖市)层面来说相关的部门有：朔州市人大常委会教科文卫委员会、朔州市负责文化、文物、规划、国土资源、城建和旅游管理的相关政府职能部门以及朔州市政协教科文卫体委员会；从县级层面来说相关的部门有：应县人大常委会教科文卫委员会、应县负责文化、文物、规划、国土资源、城建和旅游管理的相关政府职能部门以及应县政协教科文卫体委员会；从乡镇层面来说相关的部门有：金城镇人大常委会教科文卫委员会、金城镇负责文化、文物、规划、国土资源、城建和旅游管理的相关政府职能部门以及金城镇政协教科文卫体委员会。

其次，条例中还要明确规定，与国保级中的古建筑类文物相关的破坏事件发生时，除了要追究造成破坏的直接的相关责任人的责任外，还要严厉追究上述的与该类文物保护相关的从国家层面、省级层面、地市级层面、县级层面直至乡镇级层面的各部门的连带责任。

　　依此类推，古墓葬、古遗址等各类国保级文物也可参照制定相关的保护条例，并在规定中明确与其保护相关的各个部门的责任。

　　属于省(自治区、直辖市)级保护类别的文物，则由文物所在地的省(自治区、直辖市)级政府制定相关的保护条例，与此类文物保护相关的部门为省(自治区、直辖市)、地市级、县级和乡镇级共四级的人大常委会教科文卫委员会、负责文化、文物、规划、国土资源、城建和旅游管理的相关政府职能部门以及政协教科文卫体委员会。属于地区级保护类别的文物，则由文物所在地的地区级政府制定相关的保护条例，与此类文物保护相关的部门为地市级、县级和乡镇级共三级的人大常委会教科文卫委员会，负责文化、文物、规划、国土资源、城建和旅游管理的相关政府职能部门以及政协教科文卫体委员会。属于县级保护类别的文物，则由文物所在地的县级政府制定相关的保护条例，与此类文物保护相关的部门为县级和乡镇级共两级的人大常委会教科文卫委员会、负责文化、文物、规划、国土资源、城建和旅游管理的相关政府职能部门以及政协教科文卫体委员会。同时还要在各级文物保护条例中明确规定，如该级文物保护出现问题，除了追究相关的直接责任人的责任以外，还要严厉追究与该级文物保护相关的部门的连带责任。

如果说上述三项内容是我国文物监督管理工作中需要长期的不懈努力才能达到的目标，那么下面四项内容则相对要简单些，需要各级文物监督管理部门尽快地联系实际并付诸实施。

其一，要在法律部门和文物保护管理部门联合的基础上，定期对各级政府进行文物保护的相关法律培训，增强他们在这方面的法律意识，并将这种意识落实到他们日常的工作中去，从而加强文物监督管理工作。更具体地说，可以把对本辖区的文物保护工作的成绩作为考核各级政府领导班子政绩的一个量化指标，甚至可以实行“一票否决”制度。至于具体考核工作，则要由当地和上一级的文物管理以及执法部门来进行。

其二，效仿意大利，尽快建立一支文物乃至文化遗产保护的武装部队，从而加大对文物以及文化遗产保护的力度。作为专门负责打击文物犯罪活动的执法机构和队伍，并结合我国具体实际，这支部队应为双重管理体制。即一方面与其他军队或警察一样，统一隶属于国防部或公安部，属于军队或警察系列，经费由国防部或公安部统一支付。另一方面直接隶属于国家文物局，日常工作听从国家文物局命令。因此在体制上受国防部(或公安部)和国家文物局的双重领导。这支部队的主要任务是打击各种文物犯罪活动，以切实保障文物安全。

其三，每年在全国开展评选“制止和打击破坏文物犯罪活动的十大重要事件”，在此基础上给予参与这十大事件的文物监督管理机构与执法机构物质和精神双重奖励，并在广播、电视和网络等各种媒体上广为宣传。这样一方面可以调动其工作积极性，另一方面可以震慑破坏文物的各类犯罪分子，进而形成“保护文物光荣、破坏文物可耻”的良好社会风气。

最后，在每年六月的第二个星期六即“文化遗产日”期间，由国家文物局牵头，组织全国各省(自治区、直辖市)的文物监督管理机构与执法机构对上一年度各地文物保护工作进行检查、反思，进而对以后的文物保护工作进行部署。

笔者相信，全国文博界的同仁只要脚踏实地、埋头苦干，将上述文物监督管理中存在的问题在实践中逐步积累解决的办法，同时再严于律己、同心同德，定能开创出文物安全管理美好的明天。