山东高院案例：违法建筑是否适用信赖利益保护原则？

导语

什么是信赖利益保护原则？当建筑物已被行政机关认定为违法建筑，但并未及时拆除时，当事人是否对违法建筑产生了信赖利益？

本栏目旨在通过具体真实的案例，帮助读者深入了解关于土地征收和行政诉讼的法律知识，以在必要时有效维护自身权益。

裁判要旨

所谓行政法上的信赖利益，是指私人因信赖行政主体的授益性行为、承诺或规则而产生或可产生的利益。行政相对人基于对公权力的信任而作出一定的行为，此种行为所产生的正当利益应当予以保护。本案中，案涉建筑物系上诉人租赁孔辛头村集体土地建设，该违法建设行为已被原烟台市国土资源局认定违法并处罚，且案涉建筑物位于省级自然保护区内，自始并未办理建设用地、规划等审批手续，上诉人关于项目建设符合土地利用总体规划且已获莱山区民政局批准的主张，均系相关职能部门针对孔辛头村养老院筹办项目所作，并非针对案涉建筑物建设。因此，上诉人的请求并不符合信赖利益保护原则规定，不应予支持。

案号：（2021）鲁行赔终37号

裁判文书

山东省高级人民法院

行 政 赔 偿 判 决 书

上诉人（原审原告）陈某某，女，1957年8月8日出生，汉族，住山东省烟台市福山区县。

委托代理人孙某某，山东xx律师事务所律师。

委托代理人刘某某，山东xx律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）烟台市莱山区人民政府，住所地烟台市莱山区枫林路24号。

委托代理人任某。

被上诉人（原审被告）烟台市莱山区人民政府解甲庄街道办事处，住所地烟台市莱山区解甲庄街道政府大街1号。

委托代理人吕某，山东zx律师事务所律师。

委托代理人李某某，山东xx律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）烟台市莱山围子山省级自然保护区管理中心，住所地烟台市莱山区观海路366号。

上诉人陈某某因诉被上诉人烟台市莱山区人民政府（以下简称莱山区政府）、烟台市莱山区人民政府解甲庄街道办事处（以下简称解甲庄街道办）、烟台市莱山围子山省级自然保护区管理中心（以下简称围子山管理中心）行政赔偿一案，不服烟台市中级人民法院（2020）鲁06行赔初26号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，受害人有权获得赔偿，必须具备两个条件:一是国家机关和国家机关工作人员违法行使职权；二是违法行使职权行为侵害了公民、法人和其他组织的合法权益，造成了损害。本案中，被告对原告涉案建筑物实施的强制拆除行为，因未严格执行《中华人民共和国行政强制法》的相关程序规定，被法院生效判决确认违法。但生效行政判决确认违法的理由是被告违反法定程序，并未认可原告案涉建筑物的合法性。案涉建筑物位于省级自然保护区，孔辛头村委未经批准擅自在××村××房的行为已被原烟台市国土资源局认定违法并处罚。烟台市莱山区自然资源局的复函表明，案涉孔辛头村委或村民并未向其提报建设用地申请；烟台市自然资源和规划局莱山规划管理办公室的复函亦表明，案涉建筑物不符合烟台市城市总体规划（2011-2020），未经过规划审批。原告并无证据证明其案涉建筑物已经办理建设用地、规划等审批许可手续，未能证实其建设的合法性。故原告案涉建筑物本身并不具有合法性，不属于获得国家赔偿的“合法权益”范围。但案涉建筑物中经合法拆除或原告自行拆除可回收利用的部分仍属于原告的合法财产。因行政机关违法拆除剥夺了相对人的自行拆除权，由此造成的违法强制拆除与自行保护性拆除两者间的差额损失，属于行政赔偿的范围。原告主张的利息、安置费不属于通过自行拆除可以减少的损失部分，不属于行政赔偿范围。

根据被告提交的视频资料显示，案涉建筑物拆除前没有生活物品或可以拆卸留存的装修、装饰物品。关于可回收利用的建筑材料的差额损失部分，根据生活经验和生活常识，房屋拆除过程中不可避免地存在建筑材料的毁损、灭失，能够回收利用的建筑材料部分主要限于钢结构材料及可拆除设施部分，根据被告提交的拆除现场的视频资料显示，案涉建筑物主体结构为不易移动、不易拆分的砖、石、土质地，可回收利用价值较小，不宜计入强制拆除与自行保护性拆除的差额损失，故本案亦无可回收利用的建筑材料差额损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”据此，在行政赔偿诉讼中，原告应就其损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任，否则将承担不利后果。本案原告并无证据证明案涉建筑物存在强制拆除与自行保护性拆除的差额损失。故对原告的赔偿请求，不予支持。

关于原告主张的信赖利益保护原则，该原则是指行政相对人对行政主体作出的行政行为的合理性、正当性的信赖利益应当被保护,行政主体非经法定条件和法定程序不得随意更改已经生效的授益行政行为,如确因为公共利益需要而撤销和废止的,应对由此撤销和废止给行政相对人造成的损失进行补偿。本案中，与原告签约的系孔辛头村委，该违法建设行为已被行政程序认定和处罚，案涉建筑物并未办理建设用地、规划等审批许可手续，仅有烟台市民政局于2013年对孔辛头村养老院批准了2年的筹办期限。案涉建筑物并非经生效的授益行政行为授权的合法建设，故本案原告并无可保护的信赖利益。

综上,原告赔偿请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回原告要求被告莱山区政府、解甲庄街道办、围子山管理中心共同赔偿原告损失共计人民币1674499.45元的诉讼请求。

上诉人陈某某不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，发回重审或依法改判支持上诉人在原审中的诉讼请求。主要理由如下：1.法院无权直接认定案涉建筑物为违法建筑，一审法院关于上诉人建筑物本身不具有合法性，不属于获得国家赔偿的“合法权益”范围的认定，属于司法权干预行政权，违反法律程序，不符合法律规定。2.一审法院认定事实错误。即便案涉建筑物手续不全，但构成建筑物本身的建筑材料等具有合法性，在上诉人没有明确表示放弃权利的情况下，法院不能推定上诉人对建筑材料或建筑垃圾予以放弃。被上诉人在强制拆除案涉建筑物前对案涉房屋信息的采集公证，也可以反证违法强拆给上诉人造成了一定损失。3.一审法院适用法律错误。因被上诉人违法强拆导致上诉人举证困难，应当由被上诉人承担相应的举证责任。法院应当适用“举证责任倒置”分配举证责任，或者依据生活经验以及逻辑推理酌情确定赔偿数额。4.本案属于招商引资项目，投资人的信赖利益应当得到保护。

本院认为：本案系被上诉人强制拆除行为被另案生效判决确认违法后引发的行政赔偿争议。结合原审法院判决、上诉人的上诉理由及被上诉人的答辩情况，有关争议问题分述如下：

一、关于案涉建筑物违法性的认定

案涉建筑物系上诉人租赁孔辛头村集体土地建设。根据已查明的事实，孔辛头村委未经批准擅自在××村××房的行为已被原烟台市国土资源局认定违法并处罚。同时，案涉建筑物位于省级自然保护区内，烟台市莱山区自然资源局及烟台市自然资源和规划局莱山规划管理办公室的复函也证明，案涉建筑物并未办理相关建设用地及规划审批手续，且上诉人亦未提供案涉建筑物已办理建设用地、规划等审批手续的相关证据。因此，原审法院认定案涉建筑物不具有合法性，不属于可获得国家赔偿“合法利益”范围，并无不当。

二、关于案涉建筑物建筑材料损失的认定

根据已查明的事实，案涉建筑物因未办理建设用地、规划等审批手续，不具有合法性，不应予赔偿。对于构成案涉建筑物的砖石等建筑材料，上诉人虽对其拥有合法权益，但因其与建筑物融为一体，已成为建筑物不可分割的一部分，在拆除过程中无法单独保留其价值，一旦拆除就失去全部价值，上诉人自行拆除与被上诉人拆除并无实质区别，不存在因拆除方式不当等导致损失扩大的情况。且上诉人并未提供案涉建筑物建筑材料可回收利用价值的直接证据。对于上诉人主张的砖石等建筑材料损失，不应予支持。因被上诉人已提交拆除前房屋现场现状和拆除过程视频资料等，就案涉建筑物损失情况等已尽到举证义务，对于上诉人关于因被上诉人原因导致上诉人举证困难，应由被上诉人承担举证责任的主张，亦不应予支持。

三、关于案涉建筑物是否适用信赖利益保护原则

所谓行政法上的信赖利益，是指私人因信赖行政主体的授益性行为、承诺或规则而产生或可产生的利益。行政相对人基于对公权力的信任而作出一定的行为，此种行为所产生的正当利益应当予以保护。本案中，案涉建筑物系上诉人租赁孔辛头村集体土地建设，该违法建设行为已被原烟台市国土资源局认定违法并处罚，且案涉建筑物位于省级自然保护区内，自始并未办理建设用地、规划等审批手续，上诉人关于项目建设符合土地利用总体规划且已获莱山区民政局批准的主张，均系相关职能部门针对孔辛头村养老院筹办项目所作，并非针对案涉建筑物建设。因此，上诉人的请求并不符合信赖利益保护原则规定，不应予支持。

综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本判决为终审判决。

审判长　　郝万莹

审判员　　李莉军

审判员　　王修晖

二〇二一年四月十四日

书记员　　杨柳青

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