战略引领、实施统筹、协同治理——特大城市更新专项规划的郑州实践探索

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导 读

郑州是我国中部地区的国家中心城市和特大城市，近年来逐步进入内涵式高质量发展阶段。为落实国省重大战略部署，加快转变城市发展方式，破解“大城市病”，提升城市功能、品质和综合竞争力，郑州市以城市更新工作为战略抓手，委托我院组织编制城市更新专项规划，对全市城市更新工作进行全局性、系统性安排，引导全市城市更新工作有序开展，积极探索可持续城市更新道路。本项目获得2023年度河南省优秀城市规划设计奖一等奖。

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规划背景

当前我国已进入工业化和城镇化的后半期,面向存量空间的更新提质已成为城市转型发展大势所趋。国家“十四五”规划纲要和党的二十大报告陆续提出实施城市更新行动，城市更新工作已纳入新时期国家重大战略部署。

郑州作为中部地区的国家中心城市、郑州都市圈核心城市，经济社会发展取得了显著成就，城市开发建设快速推进，人居环境质量显著提升。然而与此同时，郑州作为特大城市，也面临经济转型压力大、空间资源约束趋紧、“大城市病”日益突出、民生服务补短板任务重、历史文化和风貌特色不突出等矛盾和问题，城市发展模式亟待转型。

在此背景下，郑州市组织推进城市更新专项规划编制，作为全市落实国省和郑州城市发展战略、促进经济和城市发展方式转型、满足人民群众迫切需要、优化城市功能和空间布局、解决大城市病的顶层设计和战略部署，是指导更新实施工作的行动纲领，是推动跨部门、多元主体协同的治理平台。

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基本思路

郑州作为中部地区的国家中心城市，尽管近年来经济社会发展和综合实力显著提升，但在城市更新改造投入方面仍然不足，城市经济动能仍有待进一步提升，郑州城市更新仍面临三大核心问题：

（1）更新工作战略导向不足，更新行动散、目标定位低，缺乏对强化战略功能、提升活力、魅力和竞争力等重大问题的精准回应。

（2）战略性更新资源挖掘不足，更新实施体系不完善，规划分级传导、条块统筹和配套政策机制不健全。

（3）更新模式单一，更多依靠自上而下的政府主导模式，自下而上参与不足，多元化可持续城市更新实施模式尚不成熟。

规划针对郑州目前城市发展阶段性特征和更新任务重而财政能力有限矛盾，提出“强动力、惠民生、抓两端”的更新战略主线，有效发挥城市更新专项规划的战略引领、实施统筹和协同治理作用，探索与郑州特大城市现代化治理相契合的可持续城市更新道路。

图1 郑州城市更新“抓两端”的工作主线

另一方面，郑州拥有千年商都等丰富的历史文化资源、国家中部“米字型”交通枢纽区位、百年铁路工业文化遗存和大型商业市场资源，以及一批现代制造产业园区等特色资源。结合整体更新目标和战略，本次规划对郑州城市各类特色资源进行全方位梳理归类和问题诊断，提出针对性的更新提升策略和行动方案。

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内容与特色

（1）注重战略引领：针对更新战略导向不清晰的问题，紧扣“强动力、惠民生、抓两端”的战略主线，打通“体检发现问题、更新解决问题”的工作闭环。

一是按照“抓两端”思路，开展全方位体检扫描，提炼识别核心战略问题，整合绘制城市问题地图。首先，坚持“无体检不更新”，充分利用我院承担的郑州市城市体检工作，打通“体检-更新”的通道，基于目标导向（凸显郑州特色）、问题导向（结合郑州实际）、风险导向（应对潜在风险）三大导向，针对性开展城市体检评估。其次，按照“抓两端”的工作思路，从“发展动力+民生焦点”两个维度进行二次提炼，总结出郑州产业活力不足、中心能级不强、文化特色不彰、空间品质不优、安全韧性不足、民生服务不均等6大方面17项关键问题。再次，整合分项体检地图，绘制城市问题地图，综合识别四类重点问题地区，具体包括经济振兴紧迫区域、功能提升紧迫区域、环境改善紧迫区域和隐患消除紧迫区域。

二是按照“抓两端”思路，围绕“强动力、惠民生”制定城市更新策略和任务，并以此为主线，针对性提出产业提质、消费升级、文化彰显三大强动力策略，以及韧性提升、人居改善、环境优化三大惠民生策略。针对每个策略分类识别重点更新对象、更新重点任务和更新导控要求，形成指导未来郑州市区两级部门统筹推进城市更新的行动总纲。

图2 城市更新策略

三是按照“抓两端”思路，强化“战略目标—战略功能—战略空间”逐层落实。首先，以“强动力、惠民生”为主线，以支撑国家中心城市和人民城市建设为核心目标，梳理科技创新、现代消费、先进制造、开放枢纽、文化传承、民生服务等需要提振的城市战略功能体系。其次，全方位盘点梳理城市存量更新空间资源，构建更新紧迫度+更新动力性组合的城市更新潜力评估模型，耦合分析识别更新潜力重点区域。再次，基于战略功能与空间的供需匹配分析，统筹划定“三区十片、两轴多带”为城市重点更新区域。将城市重点更新区域作为率先推动城市更新试点示范、规划管理体系和配套政策改革探索的空间载体。

图3 “三区十片”重点更新区域

（2）注重实施统筹：针对更新实施体系不完善的问题，强化空间传导、行动路径和政策机制三方面统筹指引。

一是制定“分区导则+分类施策”的更新空间指引。考虑郑州特大城市规模体量，规划建立“重点区域-更新单元-更新项目”的空间体系。首先，立足战略聚焦，针对“三区十片”“两轴多带”重点更新区域提出“一区一导则”，指导下辖区级片区策划方案和年度更新计划的开展。其次，立足单元统筹，对接详细规划单元划定工作，聚焦存量低效空间资源集中地区，构建“重点更新单元+一般更新单元+优化提升单元”体系，提出差异化划定思路。此外，立足分类施策，针对老旧厂区、街区、市场、小区以及城中村等不同更新资源，梳理不同现状问题，分类提出差异化更新指引。

图4 三级更新空间体系

二是制定“行动工程+项目库”的更新行动指引。首先，遵循“四个有利于原则”、“六项负面清单”的要求，围绕城市更新核心问题与战略目标，重点开展6大行动计划和24项实施工程，并制定专项更新行动图则指引。其次，搭建城市更新“三库一单”（项目种子库、储备库、项目库和项目推进任务清单），建立项目全生命周期管理机制。明确项目生成和筛选原则，优化完善“三库一单”动态台账管理流程。

图5 更新行动梳理

图6 项目入库的遴选及全周期管理机制

三是制定“基础性+定制化”的更新政策机制指引。提出构建“1+2+N+X”的城市更新政策体系，建立“试用-评估-反馈-修订”的政策动态优化完善机制。首先，近期重点完善10大基础性政策，并围绕激发市场活力、保障公共利益、优化制度流程三方面痛点难点问题，梳理重点政策改革清单。其次，针对“四旧一村”等不同更新对象，逐一梳理瓶颈问题，逐步针对性完善配套政策供给。再次，创新多元化组合型资金保障机制，探索“2+6”资金筹措方式，满足不同类型、不同实施主体、资金需求额度、更新周期项目的资金需求。

（3）注重协同治理：针对社会主体参与度不高的问题，搭建政府引领、部门协同、社会多元主体广泛参与的协同治理平台。

一是坚持“开门编规划”，广泛凝聚智慧和共识。在编制前期积极开展公众参与，通过“市民议事堂”、“线下路演”征集居民意见，共发放问卷15000多份，听取群众急难盼愁问题和诉求；对接29个市局委专班、8个区政府专班，充分了解各方诉求和设想。中后期广泛听取各级政府、专家学者、社会公众意见。

二是推动优化立体性全周期的城市更新工作组织体系。首先，建立健全城市更新常态化工作机制，明确市级、区级和街道、社区各层级政府主体关于规划编制和实施管理的职责分工。构建“总体规划/计划--片区策划/单元控规--项目实施方案”的分级传导体系，完善与各级国土空间规划的衔接协同机制。其次，探索建立上下贯通、部门协同、衔接顺畅高效的更新规划实施管理操作流程，搭建城市更新跨部门协同工作平台。再次，建立城市更新全生命周期管理机制，探索数字化更新管理经验。

图7 城市更新跨部门协同工作平台

三是推动健全城市更新多主体协同参与体制机制，搭建多元开放协商平台。探索搭建郑州城市更新联盟，汇聚整合政产学研资源协同推进更新工作。因地制宜探索自上而下、自下而上、上下结合和基层自发四种更新模式。探索社区规划师制度，探索社区营造经验。推进重点地区和重点项目更新试点工作，开展城市更新场景营造设计竞赛，遴选推广城市更新“优秀案例”，激发社会基层创新活力。

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实施进展与成效

本规划顺应郑州作为特大城市的复杂巨系统特征，以城市体检为基础，打通战略引领、行动落地的全链条治理闭环，为全市统筹开展城市更新工作提供了总体纲领，目前已由郑州市政府公开发布实施。在规划指导下，郑州正有序推进以下工作：

（1）本规划提出的“三区十片、两轴多带”重点更新区域已纳入郑州市2024年政府工作报告，片区策划方案编制及更新实施工作正在有序开展中。

（2）以专项规划为指导，郑州市城市更新三年行动计划已初步完成，已建立“三库一单”的工作机制，一批亮点项目逐步建成。

（3）本规划提出的分层编制和分级审批体系已纳入控规规程，有关更新单元划定和指引的内容有力支撑了存量地区详细规划管理工作。

（4）初步搭建“1+2+N”政策体系，并指导相关部门出台政策，针对老旧小区、投融资等政策已列入工作计划。

工作团队：

项目负责人：张险峰、倪凯旋

执行负责人：欧阳鹏、许忠秋

团队成员：

河南分院：卢相一、刘正爽、马艳萍、姚伟、张萌、王闯、何静

总体三所：吕晋美、江艺东、宋天颖、刘瑞刚、逯百慧

排版｜李刚

封面图/图片｜供稿部门

供稿｜清华同衡 河南分院 总体分院总体三所