研究｜新形势下“多规合一”实用性村庄规划编制路径思考

编者注：乡村振兴是国家发展的重要战略，其主要目标是推进城乡一体化发展，优化土地利用结构，实现城乡间资源、环境、社会和经济互动共享。村庄规划作为实施乡村振兴战略的重要抓手，应严格落实“多规合一”及体现实用性，因此创新村庄规划编制路径对乡村高质量发展具有重要的实践意义。

一、“多规合一”理念及意义

日前，自然资源部、中央农村工作领导小组办公室联合发出了《关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》，村庄规划作为国土空间规划体系“五级三类”的组成部分，具有最接地气和基层规划的基本特征，落实“多规合一”、体现实用性自然成为村庄规划的主要目标。

“多规合一”是指在城市化进程中，结合当前各种规划体系，将原本独立的规划指标、规划内容进行整合，实现协调城乡发展、优化土地利用结构、提高资源利用率等多重目标。在乡村振兴战略的推进中，村庄规划应该以“多规合一”的理念为主导，以土地利用总体规划为基础，围绕经济社会、民生服务、生态环境等领域进行科学合理的村庄规划。

“多规合一”的应用不仅能够打破各自独立的规划体系，提高规划的整体性和实施效果，还能够减少重复建设，避免资源浪费，同时为居民提供更加便捷、安全的生活环境。

二、村庄规划编制存在的问题

①村庄规划“重城市、轻农村”

因历史因素的影响，一般城市规划优先级高于村庄，这对乡村的发展造成巨大的阻碍。许多村庄规划重视城市、忽视乡村，乡村的资源被城市优先利用，导致农村的发展相对滞后，生产力、生活质量、人居环境以及建设面貌等方面都远不及城市，而且进一步拉大了城乡一体化发展的差距。

②规划用地不明、类型不准确

随着社会经济水平的不断提高，许多村庄规划指导文件已无法满足新时代的发展要求，村庄的用地规划分类标准不够准确，导致土地编制类型混乱，尤其是经济用地和建设用地界线模糊。例如村庄中的学校、诊所、公共设施等被分为公共服务用地，但没有具体分类，导致乡国土规划不合理，造成大量土地资源浪费。

③生态及文化建设有待加强

受到传统农耕作业的影响，许多乡村因农业过度开发，造成原始风貌不断消失，生态文明建设造成严重阻碍。在文化软实力方面，虽然我国许多村庄保留了大量的传统文物和古代建筑，但为了发展经济造成许多历史古迹被破坏，而且村民的文化意识不强，对珍贵的历史文物缺乏完善的保护管理措施。

④部分村庄规划编制待完善

根据新时代国土空间规划要求，上位规划编制村庄规划时需要落实关于发展定位、目标、三区三线、土地指标、村庄分类等内容，部分村庄规划缺乏上位规划指引，规划编制内容较为片面，未通盘考虑土地利用、产业发展、人居环境整治等核心要素，而且受技术力量、资金投入、站位不高等因素的限制，规划方案编制水平较低。

⑤激励政策不足及执行困难

由于缺乏有效的激励机制，专业技术人员的待遇和优惠政策落实不够，难以吸引相应的技术人才，而且许多乡镇没有设立专门的规划管理机构，基本上由村镇管理服务中心的人员兼管，村庄建设监管基本处于空白。

在村庄规划具体执行过程中，受传统观念和土地政策限制等因素影响，相关人员在实际操作中难以按规划要求落实到位。在实施过程中，由于编制的村庄规划中的房屋户型、间距、层高、建筑占地面积等与农村实际需求不符，可能导致农民无法接受，进一步阻碍规划实施。

三、村庄规划编制策略

①建立城乡同等的规划体系

促进城乡共同发展、创新“多规合一”的背景下，解决城乡空间分布不均衡的问题，因此需要加强对村庄规划的重视，确保村庄规划实现统一，可通过对每一个地区进行分类，划分不同的功能区，使城乡之间的土地规划相互融合。保障城乡区域规划实现全面管控。

②落实上位国土空间规划

落实上位国土空间规划的各项控制性指标，落实永久基本农田、生态保护红线、各类自然保护地、生态公益林、饮用水水源保护区等禁止或限制开发建设的区域，对接永久基本农田储备区、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区、历史文化名村和传统村落保护发展规划、风景名胜区规划等成果，科学指导村庄规划编制。

同时做好村庄分类引导，整合现有村庄规划，统筹村域“三生”空间，明确乡村建设空间优化调整、资源要素整合、生态保护利用的要求，延续村庄传统空间格局、街巷肌理和建筑布局，防止乡村景观城市化。

③多方参与及强化培训宣传

多方参与村庄规划编制工作，增强村庄规划实用程度，由政府相关部门、规划设计单位、村民代表等共同组成村庄规划编制小组，深入开展村庄调研，详细了解村庄发展历史脉络、文化背景和人文风情等基础工作，让村民参与资料收集、方案比选、公告公示等规划编制的各个环节。

另外，需要提升基层人员业务能力，探索组建乡村规划专家库，实施规划专家及相关设计院联村制度，加强技术咨询和规划审查，定期组织县乡、基层所负责人等参加规划培训，使基层干部系统掌握村庄规划编制及管理的相关知识。

④建立土地分类标准体系

村庄土地规划编制必须建立符合新时代发展的分类标准制度体系，按照建设用地、环境用地、农耕用地等分类进行划分，确保不同层次用地规划空间协调发展。结合最新的三调数据，保证土地资源分类得以有效落实，做到规划土地分类明确、标准完善，编制统一等，高效提升村庄规划质量和水平，扎实稳步推进新农村建设。

⑤强化技术支持及督查机制

搭建“多规合一”实用性村庄规划综合服务平台，引导院校、规划设计单位等专业人才下乡开展村庄规划编制服务，强化技术支持，同时调动社会各界投身乡村建设的积极性，综合各方力量，了解乡村具体实情，合力编制高效科学的村庄规划方案。

把“多规合一”实用性村庄规划编制工作作为相应年度对乡镇村庄建设工作考核的重要内容，采取实地督查和随机抽查等形式开展考评检查。对村庄规划编制工作完成较好的乡镇给予表彰奖励，对未按时完成的乡镇，予以通报批评，严格落实督查及奖惩机制，为做好村庄规划工作保驾护航。

总结

统筹城乡协调发展，充分发挥规划对乡村的综合调控作用，遵循“规划先行、建设有序、管理规范”的原则，全面开展“多规合一”实用性村庄规划编制工作，为巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，建设美丽宜居乡村奠定坚实的规划基础。