解读｜中央一号文件6提保险：鼓励发展特色农产品保险、完善巨灾保险制度

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2月3日，2024年中央一号文件《中共中央 国务院关于学习运用"千村示范、万村整治"工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》正式下发，文件提出，要以确保国家粮食安全、确保不发生规模性返贫为底线，以提升乡村产业发展水平、提升乡村建设水平、提升乡村治理水平为重点，强化科技和改革双轮驱动，强化农民增收举措，以加快农业农村现代化更好推进中国式现代化建设。

作为"三农"工作护航的重要工具，"保险"一词在今年的一号文件中被6度提及：在确保国家粮食安全，抓好粮食和重要农产品生产方面，提出要扩大完全成本保险和种植收入保险政策实施范围，实现三大主粮全国覆盖、大豆有序扩面。鼓励地方发展特色农产品保险。推进农业保险精准投保理赔，做到应赔尽赔。完善巨灾保险制度。针对完善农村公共服务体系，提出要健全城乡居民基本养老保险"多缴多得，长缴多得"激励机制。

扩大完全成本保险和种植收入保险政策实施范围

三大主粮完全成本保险和种植收入保险的保障范围在近年来步步进阶。

2018年8月，财政部等三部门印发《关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知》，决定从2018年起，用3年时间，在6个省份，各4个产粮大县，开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点。

在3年试点取得明显成效后。2021年6月，进阶性文件《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》下发，提出将三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围扩大到13个粮食主产省份的产粮大县，并提出2022年实现实施地区产粮大县全覆盖。

2023年7月，三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围更进一步扩大至全国所有产粮大县。

再至2024年中央一号文件，明确提出，实现三大主粮全国覆盖。

"扩大完全成本保险和种植收入保险政策实施范围，可以有效提高农户的保障水平，有助于适应现代农业高成本、高投入的生产特点，满足规模化经营主体的保障需求。"北京大学中国保险与社会保障研究中心专业委员会委员、国务院发展研究中心金融研究所保险研究室原副主任、教授朱俊生向蓝鲸财经分析指出。

"通过逐步扩面，所有种植三大粮食作物的农户均可以投保完全成本保险，实现了公平，也提高了农户的积极性"， 首都经济贸易大学金融系教授庹国柱提出，但他同时也分析道，"不同省份对三大粮食作物完全成本保险的覆盖率有所差异，虽然政策提出完全覆盖，但最终能否实现全覆盖，还取决于各省的努力，主要障碍在于地方的财政预算约束。"

"为了实现三大主粮全国覆盖、大豆有序扩面，可优化财政补贴政策，着力解决两类保险给基层政府财政保费补贴支出压力加大的挑战。"在朱俊生看来，中央财政的补贴比例要充分考虑到各地经济和社会发展水平的差异，并与地方财政的支持能力结合起来。降低直至取消市级、特别是所有县级财政的补贴比例，减轻地方政府特别是农业大县、财政资金相对紧张的地区的财政负担。

鼓励地方发展特色农产品保险

"我国以中央财政补贴为主的农业保险体系已基本建立。更进一步就是在如何完善农业保险保障，精细化发展上下功夫，如发展特色农业保险、养殖业保险等"，中国自保网执行董事曹志宏在接受蓝鲸财经采访时指出。

"乡村特色产业已经成为推动地方经济发展的重要产业。乡村特色产业投入高、风险大，面临自然风险、疫病虫害、农产品质量安全等多重风险，亟需特色农产品农险提供保险保障与风险管理。"朱俊生分析指出，自2022年起，地方优势特色农产品保险奖补政策实施范围已扩大至全国，中央财政对地方优势特色农产品保险奖补资金切块下达地方，由地方结合实际将奖补资金用于支持自主确定的地方优势特色农产品保险发展。

事实上，近年来在中央财政的支持下，地方优势特色农产品保险发展迅速，各有成效。业内介绍，目前，我国特色农产品保险标的逐步增加，保费规模占比也大幅提升。此外，如建立地方优势特色农产品保险储备库、发布特色农产品保险示范条款等动作也"你争我赶"。

"但目前不少地方政府限于财力，发展速度与规模有限"，庹国柱也指出，所以中央采取"以奖代补"政策支持和鼓励各省特色农业保险。"一号文件"点名发展"特色农产品保险"也是希望地方地方即便在财力吃紧的情况下也不要放弃或放松，应当合理安排资金加以发展。同时中央财政"以奖代补"资金也会有一定增长。

在曹志宏看来，特色农产品保险的发展，一方面是考量地方政府的财力情况，另一方面伴随着特色产品保险发展，未来将会分化为低价值产品和高价值产品，低价值产品保险或主要以地方补贴为主，高价值产品的风险保障则会更趋于商业化道路。

推进农业保险精准投保理赔，做到应赔尽赔

多位业内人士向蓝鲸财经表示，当前我国农险投保理赔确实存在一定问题，且长期未得到有效解决。

"一方面，存在制度层面的掣肘，制度不健全、规则不明确、认知不统一，导致存在‘放水’少赔、乱赔的问题。保险机构也存在不按规则赔付，压赔、拖赔、平均赔付、封顶赔付等情况。用户方面也存在恶意索赔和欺诈等问题，集中‘抓’好精准投保理赔问题，有利于农业保险的高质量发展，有利于农业保险健康发展，进一步提高政策效率，改善农业保险的社会形象。"庹国柱具体分析道。

"强调精准投保理赔，也是在农业保险框架搭建完整背景下进行精细化调整的一个方面，"曹志宏向蓝鲸财经指出，当前我国农业保险的改革发展已步入深水区，应通过发展农业保险大数据管理体系，发展第三方农险公估机制，创新理赔定损科技等手段，不断解决当前农业保险在承保与理赔过程中出现的各类尖锐矛盾与纠纷。

朱俊生则建议，可从农业保险经营模式角度创新，探索以指数保险实现传统农业保险产品迭代。"指数保险（包括区域产量保险和天气指数保险等）将损害程度指数化为特定区域农作物的平均产量或是气象数据指标，其赔偿基于预先设定的参数是否达到触发水平，而非实际损失， 因此通常不需要核保到户、验标到户、查勘定损到户，可有效降低农业保险在承保、定损以及赔付环节的成本，帮助实现精准投保理赔。"

另外，朱俊生补充道，推动科技应用，通过科技与农业保险深入融合，提高承保与理赔效率，有助于推进精准承保理赔。政府和监管部门可支持和引导行业推动农险科技的创新应用，包括提升政府保险科技创新应用意识、优化鼓励农险科技创新投入政策、建立农业保险数据共享机制、制定农险科技应用标准以及加大农险科技创新投入和应用力度。

完善巨灾保险制度

据业内介绍，"农业巨灾保险"业内已推进多年，是在农业保险基础上进一步为农业农村提供的一层风险保障。中央1号文件此次提及，代表了中央的关注。

从实践情况来看，据庹国柱介绍，第一类是由省财政出资建立"农业巨灾保险"基金，地市县政府自愿投保。集中起来的保险费构成"保险基金"，发生洪涝等大的灾害，投保的市县所有农户可以得到赔偿，不管是农作物、畜禽、房屋毁损，还是人身伤亡都可以获得规定的赔偿。这个保险的承保范围比较广，也受到农民欢迎。

另一种形式是由政府向保险机构购买"农业巨灾保险"，发生大灾后，政府用保险公司的赔款安排救灾，并对农户的财产损失和人身伤害给与赔偿。这种多层次的农业农村风险保障制度，增加了农民农村的保障程度。

"目前不少农业保险保障程度还相对较低，多为物化成本保险，即时全损状态下也只能达到有限的赔偿，如果有更多省份建立起农业巨灾保险制度，将成为农户的福音"， 庹国柱提出，但这一模式并不适用于所有省份，财力有限的身份需要通过创新自研路径，不能进行模式照搬。

在曹志宏看来，巨灾保险在农业领域则主要发挥补充作用。"巨灾保险在农业领域，实际上是农险的附带品，在农业保险持续发展的背景下，巨灾保险在农业领域的重要性将有所下降。当前对于如特色农业、养殖业等非主流农业领域，对于农险尚未覆盖的品种，巨灾保险将发挥更大的作用。"