新修订的行政复议法中确认无效决定条款的适用

核心提示：新修订的《中华人民共和国行政复议法》增设确认无效决定条款。通过该条的增设，使得行政复议决定在种类和体系上变得更加全面、系统、科学，为行政复议机关准确作出行政复议决定提供了更加精确的规范指引。

作者|刘春

责编|薛应军

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2024年1月1日起实施的新修订的《中华人民共和国行政复议法》，亮点颇多，其中，第六十七条增设的确认无效决定条款是此次修法的重要成果之一。从条款内容看，新修订的行政复议法第六十七条对《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的内容进行了借鉴。通过该条的增设，使得行政复议决定在种类和体系上变得更加全面、系统、科学，为行政复议机关准确作出行政复议决定提供了更加精确的规范指引。对于该条的适用，需要从以下几个方面加以把握。

“重大且明显违法”的判断标准

与行政诉讼法第七十五条一样，新修订的行政复议法第六十七条也通过“概括+列举”方式明确了行政行为无效的具体标准，其中，基本判断标准为“重大且明显违法”。对此，需要注意三点：

第一，行政行为无效是法律对行政行为的效力性评价，因此，只有能够进行效力性评价的行政行为才能适用该条款，这就需要排除无法进行效力性评价的行政行为，如行政事实行为等。因为对于行政事实行为，只能进行合法性评价，不存在有效或无效的问题。

第二，行政行为无效决定的作出，需要满足“重大违法”和“明显违法”两个条件，两者针对的层面不同，“重大违法”是从实质层面对行政行为的判断，不是一般违法，更不是轻微违法，对此，需要从法律专业性角度加以判断。“明显违法”则是从形式上对行政行为的判断，是“重大违法”在外观上的表现，其判断是以社会公众的普遍理智为标准。

第三，虽然“重大违法”和“明显违法”二者共同构成行政行为无效的判断标准，但从根本上来说，二者应当具有层次性。“重大违法”是行政行为无效判断的本质标准；“明显违法”因为只是“重大违法”的外化或外部表现，因此，不具有决定性作用，只发挥着行政行为无效的辅助判断作用。当二者发生脱节时，应当以“重大违法”为根本。例如，如果某一行政行为在实质上被判断为“重大违法”，但基于其专业性特点，从社会公众的普遍理智角度看，其违法并不“明显”。此时，行政复议机关应当以“重大违法”为标准，认定该行政行为无效。当然，“明显违法”并非没有自身独立的规范价值。从功能上看，“明显违法”为社会公众针对无效行政行为如何行为提供了规范指引。

“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据”的厘清

在确立“重大且明显违法”这一行政行为无效判断的一般标准之外，新修订的行政复议法第六十七条还明确列举了两类行政行为无效的具体情形，即“行政行为有实施主体不具有行政主体资格”和“行政行为没有依据”。对于“行政行为有实施主体不具有行政主体资格”的理解，可以从两个方面加以把握。

第一，依据新修订的行政复议法第六十七条的规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格”的情形适用的对象或前提必须是行政行为。对此，除了需要排除无法进行效力性评价的行政行为之外，还需要排除假行政行为类型。所谓假行政行为，指不具备行政行为的成立要件，但具有行政行为的某些类似特征的非行政行为。这需要从行政行为评价的阶段性加以理解。就行政行为的评价而言，需要遵循“行政行为成立—行政行为合法—行政行为有效”三个阶段。“行政行为成立”是从事实角度对行政行为是否成立进行判断，只有满足“行政行为成立”要件，才能进一步进入行政行为合法性评价和行政行为效力性评价阶段。从本质上来说，因为假行政行为不满足行政行为成立的要件，不能通过“行政行为成立”的事实判断阶段，因此，该类型行为不属于行政行为类型，对其自然也就无法进行行政法上的合法性评价和效力性评价。

第二，上述情形的适用必须恰当处理行政行为的成立和行政主体资格判断之间的关系。从条文内容来看，该类情形适用的条件必须是行政行为已经成立，但实施主体并不具有行政主体资格。这就需要进一步对行政行为的成立要件和行政主体资格的判断加以明确。从行政法基本原理出发，行政行为的成立需要满足四个要件，即行政权能的存在、行政权力的运用、法律效果的存在，以及表示行为的存在。行政主体是指具有行政权能，能以自己的名义运用行政权力，独立承担相应法律责任的组织。行政主体资格的取得，必须满足三个要件：首先，必须具有行政权能，即权力（利）能力或资格；其次，能够独立自主地表达自己的意志，并按自己的意志对外实施特定行为；最后，能够独立承担实施行政行为所产生的法律责任。由此来看，要想既符合“行政行为成立”，又符合“行政行为实施主体不具有行政主体资格”，只能是行为的实施主体具有相应的权能，但实际上无法以自己的名义实施行政行为，更无法独立承担相应法律责任的情形。行政机关内部机构实施的行为便属于典型情形。至于行政主体超越权限实施的行政行为，则属于可撤销的行政行为，应当直接适用新修订的行政复议法第六十四条的规定。

“行政行为没有依据”既包括行政行为没有事实依据，也包括没有法律依据。没有事实依据，指行政行为完全没有事实根据。如果只是事实不清、证据不足，则应当直接按照新修订的行政复议法第六十三、六十四条的规定，适用变更决定或撤销决定。没有法律依据，则是指行政行为不具备任何法律依据。对此，需要将其与单纯的适用法律错误区别开来。因为如果只是法律适用错误，则属于新修订的行政复议法第六十三、六十四条规定的情形，对此，应当直接适用变更决定或撤销决定，而非确认无效决定。

其他行政行为无效的情形

新修订的行政复议法第六十七条对行政行为无效情形的规定，属于典型的不完全列举，即，除了“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据”之外，还存在其他类型的无效情形。对此，可以借鉴行政诉讼的立法经验。因为无论是行政复议还是行政诉讼，行政行为无效的判断标准和具体情形应当不存在差别，这从新修订的行政复议法第六十七条的内容几乎与行政诉讼法第七十五条的规定完全一样也可知一二。

在“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据”的行政行为无效情形之外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条还明确列举了两类无效情形，即“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”和“行政行为的内容客观上不可能实施”。从内容上看，“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”实际上是对“行政行为没有依据”（没有法律依据）的细化，进一步从维护相对人合法权益的角度明确了“行政行为没有依据”（没有法律依据）的实质内容。“行政行为的内容客观上不可能实施”，其背后的法理基础是“法不强人所难”。对于这类行政行为，应将其作为行政行为无效的具体情形之一对待。

除此之外，随着法律实践的不断发展，还会产生其他种类的行政行为无效情形。比如，“重大且明显违法”的程序性行政行为、行政行为明显违反公序良俗、行政行为实施会导致犯罪等。相信随着实践的发展，这些情形会在行政复议中不断得到明确和细化。

本文为江苏省社科基金项目“行政自我纠正理论与实施机制研究”（22FXC009）、江苏省教育厅高校哲学社会科学研究一般项目“行政协议无效判断标准及其诉讼规则研究”（2020SJA0050）的阶段性研究成果。

（作者单位：南京农业大学法律系）