河南高院：关于审理国有土地上房屋征收案件若干问题的解答

01

国有土地上房屋征收中的被征收人如何界定，房屋承租人能否对房屋征收决定提起行政诉讼？

答：国有土地上房屋征收中的被征收人一般指房屋所有权人，房屋所有权人对房屋征收决定不服的，可以依法提起行政诉讼。

房屋承租人与房屋征收决定不具有法律上的利害关系，不具有提起行政诉讼的原告主体资格，其相关权益可通过民事途径予以主张。但公房租赁权人、居住权人等具有特殊利害关系的除外。

02

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二章的规定，房屋征收部门在实施征收过程中，需要拟定征收补偿方案、征求意见并修改，评估社会稳定风险，公告房屋征收决定，当事人对征收补偿方案、社会稳定风险评估、房屋征收决定的公告行为提起诉讼，如何处理？

答：对当事人权利义务产生实际影响的是房屋征收决定。拟定征收补偿方案、征求意见并修改，评估社会稳定风险，公告房屋征收决定是房屋征收部门为作出房屋征收决定而实施的过程性行为，对当事人权利义务不产生实际影响。当事人就上述过程性行为单独提起诉讼的，人民法院应当给予指导和释明，告知当事人就征收决定提起诉讼，当事人拒绝按照释明内容变更被诉行为的，可根据案情分别援引《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第五十一条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十五条等规定处理。但房屋征收部门未单独作出房屋征收决定，房屋征收决定的内容是以公告方式公开，当事人起诉房屋征收决定公告的，人民法院应予受理。

03

人民法院如何审查房屋征收决定的合法性？

答：被征收人对房屋征收决定提起诉讼时，人民法院应当依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二章的规定就征收决定是否符合公共利益的需要；是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；保障性安居工程建设、旧城区改建是否纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；房屋征收补偿方案是否报市、县级人民政府批准；是否组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见；是否将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；是否按照有关规定进行社会稳定风险评估；征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用；是否对房屋征收决定及时公告；是否对房屋征收范围内房屋组织调查登记并向被征收人公布等问题逐一进行审查。

04

市、县级人民政府或其确定的房屋征收部门对属于城市规划区、建成区，但土地性质未完成转为国有的手续，仍属于集体土地，或部分属于集体土地上的房屋，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出房屋征收决定，当事人不服，提起诉讼的，如何处理？

答：集体土地征收的审批机关是国务院或省级人民政府，市、县级人民政府仅能决定征收国有土地上的房屋，其依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出的房屋征收决定，超越职权，且适用法律、法规错误。当事人诉请撤销的，应予支持。但判决撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，应适用行政诉讼法第七十四条之规定，判决确认违法，并可以同时判决责令市、县级人民政府采取补办集体土地转国有土地手续等相应的补救措施。但征收决定涉及撤组剩余少量土地的除外。

因其他情况，房屋征收决定被确认违法时，可以根据具体案情判决采取降低风险等级、补足补偿安置费用、调整产权调换房源等相应的补救措施。

05

房屋征收决定由省级以下人民政府设立的开发区管理机构、乡镇人民政府作出的，当事人不服的，适格被告如何确定？当事人诉请确认无效或撤销的，如何处理？

答：省级以下人民政府设立的开发区管理机构、乡镇人民政府不具有作出房屋征收决定的行政主体资格，被诉房屋征收决定由省级以下人民政府设立的开发区管理机构、乡镇人民政府加盖公章对外发布，在市、县人民政府未进行委托或没有以其他方式认可的情况下，当事人对该房屋征收决定不服，应以省级以下人民政府设立的开发区管理机构、乡镇人民政府作为被告。当事人诉请确认无效或撤销的，人民法院均应判决确认无效。

06

房屋征收决定被确认违法，行政机关据此又作出房屋补偿决定，当事人以征收决定违法为由对补偿决定提起诉讼的，如何处理？

答：房屋征收决定虽然被确认违法，但未被人民法院或者复议机关撤销或确认无效，其法律效力就依然存在。行政机关可以依据该征收决定作出补偿决定。当事人仅以征收决定违法为由，对补偿决定提起的诉请（包括撤销、确认违法、确认无效）不能成立。

07

承租人以其未获得停产停业损失补偿、装饰装修损失补偿为由，提起行政诉讼的，如何处理？

答：行政机关在房屋征收过程中，应当对被征收人给予公平补偿，但承租人非法律意义上的被征收人。若行政机关已通过房屋补偿决定或补偿协议给予被征收人停产停业损失、装饰装修损失补偿的，承租人的相应权益可通过民事途径向被征收人主张。承租人对房屋补偿决定或补偿协议不服，提起行政诉讼的，人民法院应以其不享有行政法律关系上的权利为由，裁定驳回起诉。但存在下列情形之一的，承租人要求行政机关给予其停产停业损失、装饰装修损失补偿的，人民法院可予支持：

（一）行政机关与被征收人约定就停产停业损失、装饰装修损失补偿部分另行解决，且被征收人与承租人约定该两项损失补偿费归承租人所有的；

（二）行政机关未给予被征收人停产停业损失、装饰装修损失补偿，且被征收人明确拒绝主张相应补偿的。

08

如何认定停产停业损失补偿的具体数额，经营性用房的出租收益是否属于停产停业损失？

答：《河南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干规定》（以下简称《河南省实施规定》）第十三条至十五条详细规定了停产停业损失补偿标准、补偿期限和确定办法等，人民法院可参照该规定认定停产停业损失补偿的具体数额。

被征收人以其被征收的房屋用于出租为由，诉请行政机关给予其房租损失的，一般无法提供《河南省实施规定》所要求的纳税证明等证据，人民法院不予支持。但补偿安置方案中有该项内容，或行政机关签订补偿协议、作出补偿决定时主动补偿该项目的，人民法院应予支持。

09

人民法院如何审查房屋征收补偿决定的合法性？

答：人民法院对房屋征收补偿决定中所确定的房屋价值、补偿方式、补偿金额、支付期限、用于产权调换房屋的位置和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限、补助奖励等事项是否合法进行全面审查。

10

房屋征收过程中，行政机关对被征收房屋的面积、性质作出调查、认定，被征收人对此不服，提起行政诉讼的，如何处理？

答：县级以上人民政府城乡规划主管部门、乡镇人民政府依据《中华人民共和国城乡规划法》对未经登记的建筑经过调查、认定和处理，认定征收范围内的房屋属于违法建筑或超过批准期限的临时建筑，对被征收人的补偿权益产生实际影响，被征收人对此认定不服的，以县级以上人民政府城乡规划主管部门、乡镇人民政府为被告提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围；征收主体在实施房屋征收补偿过程中，对被征收房屋的调查、认定是作出房屋补偿决定前履行的过程性行为，对被征收人权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被征收人可通过起诉补偿决定或补偿安置协议寻求救济。

11

评估报告的评估时点如何确定，房屋补偿决定依据的评估报告超过应用有效期，被征收人诉请撤销房屋补偿决定的，如何处理？

答：评估时点原则上为房屋征收决定公告之日。同时，为体现公平补偿原则，应保障被征收人得到的货币补偿金能够购买被征收房屋类似房地产。超过评估报告应用有效期，且被征收房屋价值有较大幅度上涨的，行政机关作出的房屋补偿决定之日的被征收房屋价值与房屋征收决定公告之日的被征收房屋价值差距较大，虽然评估报告是以“房屋征收决定公告之日”作为评估时点，被征收人诉请撤销房屋补偿决定的，人民法院应予支持，但行政机关有证据证明迟延作出房屋补偿决定存在主要归责于被征收人的原因的除外。

12

人民法院如何审查评估报告的合法性？

答：人民法院对评估报告的审查包括以下几个方面：一是评估方法是否符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条的规定；二是房屋征收部门是否将分户初步评估结果在征收范围内向被征收人公示；三是评估报告是否依法送达，是否告知被征收人有权申请复核评估。被征收人申请复核评估的，是否将复核结果书面告知被征收人。被征收人向评估专家委员会申请鉴定的，是否将鉴定结果书面告知被征收人；四是评估时点的确定是否准确；五是行政机关是否指定3个以上评估机构供被征收人多数决定或随机选定；六是评估结果是否明显偏离房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。

13

房屋补偿决定遗漏补偿项目，原告诉请撤销的，如何处理？

答：房屋补偿决定遗漏的补偿项目，如果能单独补偿，且房屋补偿决定亦不排除另作相应补偿的，对原告要求撤销房屋补偿决定的诉讼请求不予支持，判决驳回原告诉讼请求，但可以同时判决责令行政机关对应补偿而未补偿部分采取作出补偿决定、协商补偿等补救措施。房屋补偿决定遗漏的补偿项目，不能单独补偿或房屋补偿决定明确不再另行补偿的，判决撤销房屋补偿决定。但被告有充分证据证明遗漏补偿项目是原告拒不配合征收行为或其他重大明显过错造成的除外。

14

原告认为行政机关拖延履行、不履行补偿安置职责，或者认为行政机关作出的房屋补偿决定错误，请求人民法院判令行政机关向其给付具体的补偿内容或金额的，如何处理？

答：原告请求人民法院判令行政机关向其给付具体的补偿内容或金额的，人民法院经审理认为原告的理由成立且被告迟延履行、拒绝履行没有正当理由的，如果行政机关还有裁量空间，即尚需行政机关调查或者裁量的，应当判决行政机关在一定期限内作出房屋补偿决定；如果行政机关没有裁量余地的，为了减轻当事人诉累，减少程序空转，人民法院应当尽可能判决到位，即判决行政机关在一定期限内依法向原告给付具体的补偿内容或金额，具体包括以下情形：

（一）房屋补偿决定依据的评估报告评估时点正确，被征收房屋评估价格正确，房屋面积认定错误的；

（二）房屋补偿决定给予货币补偿，评估时点错误，双方当事人同意调整评估时点另行评估，新的评估报告有确定内容的；

（三）人民法院在撤销补偿决定的判决中对涉及建筑面积、建筑结构、损失漏项等补偿事项已有明确意见，行政机关再次作出补偿决定时仍与生效判决认定不一致的。

15

审理房屋补偿案件，人民法院能否出具调解书？

答：人民法院审理房屋补偿案件，在征得双方当事人同意后，依法可以进行调解。调解达成协议的，可以根据当事人的要求出具行政调解书，但不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

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行政机关的违法拆除行为被确认违法后，当事人要求对其相关权益进行补偿的，如何处理？

答：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，征收主体对被征收人负有给予公平补偿的法定职责，该职责不因违法拆除行为的存在而免除。行政机关的违法拆除行为被确认违法后，当事人可以选择通过行政赔偿程序或者行政补偿程序寻求救济。但对已经赔偿或补偿的事项，不再重复补偿或赔偿。

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拆除被征收房屋的行为造成室内物品受损，房屋租赁权人、居住权人等实际使用人能否提起行政诉讼，要求行政机关赔偿其室内物品损失，被告、举证责任如何确定？

答：拆除被征收房屋的行为对室内物品造成损害，房屋租赁权人、居住权人等实际使用人与该拆除行为有利害关系，具有对拆除行为提起行政诉讼的原告主体资格。

行政机关或其委托的非行政主体实施拆除行为的，应以行政机关为被告。但行政机关与被征收人签订房屋补偿协议，约定由被征收人实施拆除行为的，实际使用人的相关权益应通过民事途径向被征收人主张，对其提起的确认拆除行为违法、赔偿室内物品损失的案件，裁定驳回起诉。

赔偿数额认定时，因被告的原因导致原告举证困难的，原告对其主张作出合理说明后，举证责任才能转移给被告。

来源：《公民与法》（审判版）2023年第3期