组屋60载：新加坡的保障性住房发展简史| 专题研究

专题研究·新加坡保障性住房

从《关于规划建设保障性住房的指导意见》到近期中央经济工作会议，密集的政策出台，不仅标志着新一轮保障性住房建设的提速，也标志着保障性住房“双轨制”——配售制和配租制在我国正式启动。

从全球成熟市场来看，不同国家在发展保障性住房方面采取了多种不同的模式。新加坡的住房体系，巧妙地融合了保障性住房和商品房，形成了一个独特而高效的模式。

尤其在保障性租房体系中，新加坡实施了一种灵活的配售和配租制度相结合的模式，并在不同时期呈现出独特的发展特点，这种创新也为其他国家提供了重要的参考价值。

新加坡的住房制度是由保障性住房和商品房两大体系构成，其中，以“组屋”为代表的保障性住房始终在市场房屋供给总量中占据绝对比例，而商品房供给占比平均不足5%，甚至在1991年后占比直接下降至不足1%。

图 新加坡房屋供给情况（1960-2020年）

数据来源、制图：HDB年报、ICCRA

在新加坡，保障性住房发展离不开HDB这一机构。1960年，新加坡政府创立了建屋发展局（Housing & Development Board，简称HDB），承担起全国公共住房的规划、建设和管理工作。自成立之初，HDB便开始实施以五年为一个周期的发展规划。截至2022年3月，新加坡400万居民中有310万居住在HDB开发的房屋中。

图 新加坡居民人口与HDB公寓居民人口

图片来源：HDB年报

蓝色线：新加坡居民人口的逐年情况

红色线：HDB公寓居民人口的逐年情况

表 新加坡房屋供需情况（1960-2020年）

数据来源、制表：HDB年报、ICCRA

1959-1970年

“组屋”雏形初现

HDB成立，第一个和第二个五年计划启动，旨在解决住房严重短缺问题。这一阶段，“组屋”雏形初现——最初户型主要包括23㎡的一房式、37㎡的两房式和54㎡的三房式。这一阶段，组屋的经营主要以租赁为主。

其中，1960-1963年全部为租赁形式，累计租赁组屋31,080间；1964年开始，HDB 提出“居者有其屋”计划，以“分期付款+低息贷款”进行组屋销售；从1970年开始，每年销售型组屋的数量开始超过租赁型组屋，以1970年为例，销售型组屋申请为12,324间，租赁型组屋申请为20,598间。

这一阶段，在政策方面，需求端，主要为给购房者提供低息贷款支持，供给端，为向HDB提供长期贷款（大部分达60年）+直接经营性补贴；在土地端，则是提供城市更新方面的便利，如拆迁安置等。到1975年，组屋居住人口达新加坡全国人口51%，首次超越半数，住房短缺问题基本得到解决。

1971-1975年

配售/配租格局稳定

在这一阶段，第三个五年计划启动，政府开始鼓励民众购买组屋。同时，配售型和配租型组屋的比例开始逐渐形成一个稳定的格局，租/售价格均保持较低水平。这个时期，申请租赁组屋的人数呈现稳定趋势，平均每年约有11,395户申请。而每年申请购买组屋的人数是申请租赁的2.2倍，这一数据反映了购买组屋相较于租赁的受欢迎度更高。

在政策层面，对配售型和配租型组屋实施了全面且均衡的保护措施。一方面，政府通过中央公积金和贷款机制支持市民购买组屋，从而增强其购房能力。另一方面，政府依托《土地征收法令》，在必要时为组屋建设强制征收土地。

这不仅有效解决了组屋建设的土地来源问题，同时也确保了通过基础设施建设和其他公共发展项目，将土地升值带来的财富合理地分配给民众，有效避免了由土地增值溢价导致的组屋销售价格波动。此外，政府还通过设定“禁购期”等措施，精细化调整和完善组屋的转售政策。

1976-1994年

保障性住房扩展到中产

保障性住房覆盖人群扩展至中产阶级——这一群体虽然没有资格购买组屋，但其收入水平又不足以承担私人开发商开发的住房的高昂成本。一方面，1995年，为这部分人群，HDB推出了行政公寓——由私人建筑商建造和销售的公寓，但由于政府补贴了部分土地成本，其价格大约是组屋的1.5倍，却低于私人住宅25%。另一方面，允许使用中央公积金支付行政公寓房款。

此外，自1976年起，HDB停止建造一居室和两居室的组屋，而是显著增加了四居室和五居室组屋的供应量，以满足那些寻求改善居住条件的人群的需求。这些政策的综合运用不仅增强了中产阶级的住房选择，也促进了住房市场的整体平衡和发展。截至1995年底，组屋的居住人口已达新加坡总人口的86%。

1995-2000年

政策灵活调整供需

通过细化补贴政策、扩大补贴范围，推动组屋的经营和销售。随着“居者有其屋”的目标已基本实现，组屋开始出现供过于求的状态。

在1996-2000年的五年间，组屋的供给量合计为157,919间，而购房和租赁需求的申请人数合计为157,691间。为了扭转这一局面，政府开始对组屋的购房者直接进行财政补贴，一方面，补贴范围扩大至购买转售组屋的已婚人士，另一方面，中央公积金补助金计划针对已婚、首次申请组屋购置的购房者发放一次性直接补贴。

2001年至今

BOT与绿色化

千禧年之后，新加坡组屋开始推行BOT模式（Build-to-order，按订单生产模式）。BOT模式可以减少无需供给，HDB根据订单情况进行组屋建造，购房者从申请成功到入住组屋大致需要等待3-4年的时间。

目前，组屋迎来翻新期，并开始推行绿色理念。这一阶段，HDB的工作重心也逐渐由满足住房基本需求转向提升居住品质。

2001年9月，HDB启动电梯升级计划，主要针对1990年及以前兴建的组屋进行更新改造，包括增加电梯停靠楼层、安装电梯远程监控系统等，以全新的、微处理器控制的新电梯逐步取代老旧的、继电器控制的老电梯。2007年，HDB开始建设“榜鹅”等生态邻里，引入组屋屋顶的太阳能板储存太阳能提供公共区域照明，雨水收集系统过滤后的雨水用于清洗等系列绿色环保技术。

结语

新加坡的保障性住房发展，从其诞生之初就注定是一场深刻的社会变革。六十多年来， HDB不断地演化与创新，从解决住房短缺的初始阶段，到提升居住品质的后期阶段，通过配售制和配租制的有机融合与发展，一直在不断地推动着住房制度的进步。这一过程，不仅为新加坡的城市发展写下了浓墨重彩的一笔，也为全球的住房政策提供了宝贵的借鉴。