政企双方协商一致提前终止项目，补偿费用如何认定？

目前，已有相当一部分的PPP和特许经营项目进入了运营期，但随着宏观经济下行，地方政府的财政收入呈下降趋势，也导致目前PPP和特许经营项目中关于政府付费方面的争议频发。部分项目中，政府方与社会资本方为避免争议升级与损失扩大，不得不考虑通过协商一致的方式提前终止项目合作。在此情况下，PPP和特许经营项目中政府方与社会资本方对于协商一致提前终止后补偿费用的认定问题，就会成为双方角力的重点。本所律师以一则案例为切入点，对该问题进行分析，以供实务参考。

周月萍 孟奕

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一、裁判要旨

二、案情概览

三、裁判规则解读

四、启示和建议

裁判要旨

C公司与S区人民政府、S区住房和城乡建设局合同纠纷案 【(2015)鲁商终字第438号】

C公司与S区人民政府、S区住房和城乡建设局协商一致提前终止项目合作后，根据《特许经营合同》约定共同委托第三方评估机构对移交资产进行评估，以确定提前终止补偿费用金额。对于评估机构先后出具四份资产评估报告书，法院认为：四份评估报告书基准日是由双方共同确定，前三份资产评估报告书认定了C公司在不同时期的投资，随着时间的推移和经营运转，所涉资产难免存在折旧，其总和并不是资产移交时的现值，C公司应对其经营风险自行承担，因此，S区住建局、S区政府应以最后一份资产评估报告书认定的资产移交时的现值为依据，对C公司进行补偿。

案情概览

1.2008年6月6日，S区建设局（甲方）代表被告S区政府与C公司（乙方）签订《城市集中供热特许经营合同》，约定：

（1）甲方按政府物价部门的规定标准，甲方收取暖气配套费，提取8%服务费后其余部分拨付给乙方；

（2）因不可抗力或一方认为必要时，经双方协商可以提前终止合同；资产处置谁投资谁所有，以中介机构对资产评估的结果为依据；乙方不再拥有特许经营权时，其资产必须进行移交，并按评估结果获得资金补偿等。

2.合同签订后，C公司取得了特许经营许可证，开始经营。经营过程中，C公司收取了热用户缴纳的配套费8489120元，对该数额，双方已经对账确认。

3.2014年6月13日，C公司向S区政府、S区住建局提出停业转让申请；同年7月23日，S区住建局回复表示同意。

4.2014年11月3日，S区住建局与C公司签订《城市集中供热特许经营资产转让移交合同》。

5.此后，S区国有资产管理局代表S区政府、S区住建局与C公司共同委托第三方评估机构对移交资产进行了价格评估，评估机构于2014年12月1日出具了（2014）115、116、117、118号资产评估报告书。

6.C公司将（2014）118号资产评估报告书清单载明的资产移交给S区住建局、S区政府。

但，双方最终未能协商一致达成补偿协议，C公司以S区人民政府、S区住房和城乡建设局未足额支付并不当扣减提前终止补偿费用为由，提起民事诉讼，并请求判令：

（1）S区住建局、S区政府共同支付补偿款15684662.58元；

（2）诉讼费用由S区住建局、S区政府负担。

裁判规则解读

（一）关于双方协商一致解除特许经营协议后的补偿费用确定方式，有约定的从约定

本案中，两级法院均未对于双方协商一致解除特许经营协议后、应采用何种补偿方式进行认定，但法院在双方当事人根据《特许经营合同》约定、共同委托第三方资产评估机构对移交资产进行价格评估的基础上，均认为双方协商一致提前终止情形下的补偿费用金额应当以形成在后的资产评估报告书为准。因此，根据本案中两级法院的思路可见，在PPP和特许经营项目中，政府方与社会资本方就协商一致解除协议后的补偿费用确定方式在PPP项目合同或特许经营协议中有明确约定的，则应从其约定。

（二）关于提前终止补偿费用认定方面存在多份评估报告的，以形成时间在后的为准

法院认为，双方共同委托第三方评估机构对移交资产进行评估，评估机构于2014年12月1日出具了（2014）115、116、117、118号资产评估报告书，四份评估报告书基准日由双方共同确定，（2014）115、116、117号资产评估报告书认定的是C公司在不同时期的投资，因此随着时间的推移和经营运转，所涉资产难免存在折旧，其总和并不是资产移交时的现值，C公司应对其经营风险自行承担。因此，S区住建局、S区政府应以（2014）118号资产评估报告书认定的资产移交时的现值为依据，对C公司进行补偿。

（三）关于项目公司自行收取的费用是否应在提前终止补偿费用中扣减，应当视具体情形而定

《特许经营合同》明确约定：“甲方收取暖气配套费，提取8%服务费后其余部分拨付给乙方；梅花园小区收取的暖气配套费，根据工程进度，分期分批拨付给乙方。”

一方面，合同履行过程中，S区住建局并未按照约定收取配套费并拨付给C公司，且S区住建局对C公司自行收取配套费的行为自合同签订至合同解除并未提出异议；另一方面，《移交合同》明确约定：“有关欧情豪庭、樱花园所欠C公司的配套费由双方对账签字确认所欠数额后，S区政府负责协调偿还所欠配套费，签移交合同前付清”，此约定足以说明，S区住建局认可C公司自行收取配套费。因此，C公司自行收取配套费并无不当。

C公司投资于热力配套设施建设后，在S区住建局、S区政府未按约收取配套费并拨付给C公司的情况下，自行收取热力用户缴纳的配套费，这一过程中C公司实际上也对其自身该项投资承担了经营风险。S区住建局、S区政府接管C公司资产后，C公司已将该部分投资所形成的资产移交，因此，S区住建局、S区政府不应再主张C公司返还配套费，更何况，S区住建局、S区政府并不是配套费的缴纳者，C公司收取配套费的问题与本案不是同一法律关系，该配套费不应从C公司应得的补偿款中予以扣减。

启示和建议

1.就提前终止补偿费用的确定，可结合原合同约定并视项目实施情况加以补充约定或约定变更，也可考虑引入第三方中介机构确保结论中立客观

从上述案例可知，在涉及提前终止补偿费用的认定问题上，法院采取的是有约定则从约定的审判思路，因此政企双方在合同签订时就应当对提前终止补偿机制予以重视，需综合判断合同约定的项目终止情形下补偿机制的合理性，因项目实施发生争议后还应视具体情况考虑是否调整补偿机制。

但是，如果部分项目的合同中对于提前终止补偿机制未予约定、约定不明的，一方面，政府方与社会资本方可考虑就提前终止、补偿机制及其费用认定方式协商一致，另行签署补充协议。在司法实践中，法院认可该种做法，例如（2018）最高法民申2850号民事裁定书中，最高院认定：“案涉《特许经营协议》第11.3条虽已约定‘终止后的补偿：终止后按照附件2支付补偿金后，恒通公司对该项目的相关权益将转归沭阳县政府所有’。此后，恒通公司与沭阳县政府又签订了《资产收购协议》，且另案生效裁判已经确认沭阳县政府已向恒通公司收购案涉项目，资产收购款合计为4640.996万元。原审判决据此认定《资产收购协议》视为对《特许经营协议》中提前终止补偿金的重新约定，并不缺乏证据证明。[注]”

另一方面，政府方与社会资本方也可考虑由双方共同委托第三方资产评估、鉴定等中介机构对项目提前终止补偿费用进行认定，在确保认定结果中立客观的同时，也能够最大限度降低双方在补偿费用认定方面发生争议的可能性。

2.如由第三方中介机构认定提前终止补偿费用的，应当提前约定评估和鉴定启动前的相关事宜，并尽快启动评估、鉴定

如果由第三方中介机构对提前终止补偿费用进行认定的，则建议政府方与社会资本方提前就评估、鉴定的各项事宜（包括但不限于评估鉴定基准日、评估鉴定范围、评估鉴定方法等）协商一致，避免出现本案中的同一中介机构就同一事项出具多份资产评估报告书的情形，进而避免政府方与社会资本方就提前终止补偿费用认定依据问题产生争议。

此外，为避免出现本案中同一中介机构出具多份资产评估报告书的情况，建议后续PPP和特许经营项目合作各方在确定前述各项评估、鉴定事宜之后，及时开展后续评估、鉴定工作，避免因时间拖延导致项目公司经营情况及项目运作情况发生重大变化，导致评估、鉴定结论不能真实客观反映项目公司及项目资产的公允价值，进而政府方与社会资本方就提前终止补偿费用金额产生争议。

3.建议就按约定应由政府方收取后拨付但实际由项目公司自行收取的费用，实施过程中应及时取得政府方的书面认可

本案的一大特殊情况在于，项目公司在项目运作过程中自行收取了应当由政府方收取后再拨付给项目公司的费用，导致其申请提前终止项目之后，政府方要求在提前终止补偿费用中扣除相应金额。就该类费用，本所律师建议，参考本案中双方的做法，由项目公司、社会资本方与政府方进行过程确认，由政府方出具相关认可该种做法的书面文件，并由双方对相关费用金额进行对账，适时签署补充协议或备忘录，避免不必要的争议发生。

[注]本处表述为裁判文书原文