关于环卫、垃圾处理“特许经营”之怪现状！

20多年前，笔者初入职场不久，就第一次接触到了“特许经营”这个当时的新概念。

那些年，北方某省会城市正准备“吃螃蟹”，拟用BOT模式建设本市首座大型生活垃圾焚烧发电厂。

在学习了相关资料之后，笔者大为叹服，这个模式的创造者真是个天才！政府前期居然可以不用花一分钱，完全由企业投资、建设并运营垃圾焚烧发电厂，政府只需要授予企业在一定时期内的垃圾处理特许经营权，并向企业支付垃圾处理费补贴即可。特许经营期满后，企业再把垃圾焚烧发电厂无偿交还给政府。

堪称是一个完美的闭环！

政府避免了项目建设的巨大投入，也不必为建成后的垃圾处理设施扩编“养人”，省钱又省心。至于给企业的补贴，话说就算政府自己投资去处理垃圾，不也是要天天花钱的吗？而且也不见得就比给企业发补贴更节省！

而对企业来说，虽然前期投入较大，但却能够获得长期、稳定的可预期收益，还有政府信用的加持，因此特许经营项目实属优质资产。

所以，这座垃圾焚烧BOT项目得以顺利在本市实施，后来这座垃圾焚烧发电厂还进行了一次扩建，至今依旧在发光发热。

20年来，从末端的垃圾焚烧到前端的环卫服务，以BOT为代表的特许经营模式已在环卫行业遍地开花，也让自己从“螃蟹”变成了“包子馒头”。

不过，这两年，特许经营却出现了一些新变化，“渐欲迷人眼”，今日笔者就来梳理一二。

特许经营权可以卖！

疫情三年，房子无人买，土地卖不动，经济下行……，一系列的问题导致政府开始缺钱了，结果就是连特许经营权都可以拿来卖了！

环卫科技网曾多次发布文章，报道各地以招标或拍卖等形式有偿出让环卫或垃圾处理特许经营权。

● 1月4日，《》

四川省犍为县拍卖户外广告、公共停车位和餐厨垃圾、建筑垃圾处置三十年经营权，经过7次竞价，由当地国企犍为县恒实城市发展有限公司以6.2亿元成功拍得购得。

● 6月12日，《》

河北省三河市环卫项目曾经是一个服务期3年的“政府采购服务”项目，2022年9月，北京环境和首创环境正式签约，服务时间自2022年9月7日至2025年9月6日。但仅过了7个月，三河市环卫项目便被重新打包成特许经营项目，采用TOT模式，中标方需要向政府支付费用购买特许经营权，总计约3个多亿。最终仍由北京环境和首创环境中标。

● 6月13日，《》

根据各地公共资源交易网和政府采购网公开信息，从2022年至今，共有超过20个环卫相关特许经营权有偿转让，转让形式包括直接拍卖、挂牌出让、TOT模式运作等，主要分布于中西部地区，包括贵州、四川、重庆、河北等省市，其中包括建筑垃圾处理特许经营权、餐厨垃圾处理特许经营权、生活垃圾处理特许经营权及环卫清扫保洁服务特许经营权等。成交价格从数百万到数亿元不等，买家则主要是国企。

● 6月19日，《》

2022年以来，重庆合川区、开州区、巴南区、荣昌区、万州区、奉节县、铜梁区、丰都县、大足区、垫江县和高新区相继挂牌出售建筑垃圾消纳场经营权，12个项目挂牌价合计达49亿元。

● 7月17日，《》

临湘市通过公开招标有偿转让“生活垃圾收转运”和“建筑垃圾资源化利用”两项特许经营权，总价38527.67万元。两项目均由当地国企湖南振湘实业发展集团有限公司收入囊中。临湘市有关部门表示，以特许经营的方式公开转让两项目，将有效盘活存量实物资产与特许经营权，兼具生态效益、社会效益和经济效益。预计盘活资产价值3.8亿元，该项目可获取金融机构资金支持3亿元。

以上并不是全部，还有不少项目案例环卫科技网未在微信公众号上推送过，但可以百度“环卫科技网”，在网站上查看。

总而言之，从2022年下半年开始，地方政府有偿出让特许经营权的案例越来越多，且绝大部分都是由国企买单。

这是环卫行业自引入特许经营模式以来，所从未有过的现象。很明显，特许经营权已经成了地方政府手中为数不多的“优质资产”。在财政收入下降的今天，通过有偿转让特许经营权创收，逐渐成为地方政府的不二之选。

当然，这是有政策依据的。

2022年，国务院下发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》提出，“推动地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区，加快盘活存量资产，稳妥化解地方政府债务风险”，“盘活存量的重点领域是规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，包括交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等。”

盘活存量资产无错，但政府动辄有偿出让特许经营权，是存在争议的。

第一，“价高者得”的出让方式颠覆了以往政府采购的逻辑，大大提升了中标企业的成本，加重了企业负担。尤其是在经济下行、政府拖欠服务费的特殊情况下，无异于是对市场竞争的无形限制；

第二，政府有偿出让特许经营权，很大程度上是为了借助国企平台“融资”，以缓解财政压力。但这种行为却加重了政府的隐性负债，长远来看存在风险；

第三，环卫和垃圾处理事关公共利益，如果不是通过竞标优选一家企业运作，而是由地方国企“高价购买”得到，如何确保项目的运营质量？政府如何去监管？公共利益如何保障？

慎重！

特许经营协议怎么改？

这两天，昆山市用一纸变更特许经营协议的通知“激起千层浪”。

8月16日，昆山市人民政府办公厅印发《关于依法变更独占性生活垃圾处理特许经营权实施方案的通知》（以下简称通知），昆山市拟将《昆山市生活垃圾焚烧发电厂扩建工程项目建设运营移交特许权协议》约定的授予伟明环保在特许经营期内拥有的昆山市行政区内“独占性生活垃圾处理特许经营权”变更为“非独占性生活垃圾处理特许经营权”。

通知一出，众说纷纭，有人认为可以理解，因为让一家企业在最长三十年的时间内“独占”垃圾处理特许经营权本就不合理。另外由于协议签署时间较早，那时政企双方对特许经营的理解可能都不深，所签署的协议难免会存在不合理之处，今天的变更实属事出有因；也有人认为政府用这种方式变更特许经营协议，有擅用行政权力的嫌疑，由于特许经营带有政府信用背书性质，采取这种协议变更方式无疑会带来信任危机。

然而，你发现没有？其实大家的关注点并不同。首先要说，多年前签署的特许经营协议，后来发现不尽合理，有一方提出变更确实是正常现象。但就算再不合理，那也是经双方签署认可的协议，也必须按照合理合法的程序进行变更，才能不至引发争议。

那么，特许经营协议究竟该如何变更？

2015年6月1日开始施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）“第四章 特许经营协议变更和终止”第三十七条规定，“在特许经营协议有效期内，协议内容确需变更的，协议当事人应当在协商一致基础上签订补充协议”。这条规定体现了这样一个精神，那就是政府和企业是平等市场主体，变更协议时，双方需要协商一致。

但是在昆山的协议变更程序中，似乎看不出甲乙双方已“协商一致”。通知提到，变更协议的决策是按照“公众参与、专家论证、风险评估、廉洁性审查、合法性审查、集体讨论等程序开展”。当然，笔者可以肯定，昆山市至少有两次就变更协议实施方案进行公示，是决策程序的具体体现。

不过双方应该是没有协商一致的，否则昆山市何必如此大费周章去变更协议呢？！既如此，那面对特许经营争议又该如何解决？

《办法》在“第六章 争议解决”中提出：

1.实施机构和特许经营者就特许经营协议履行发生争议的，应当协商解决。协商达成一致的，应当签订补充协议并遵照执行。

2.实施机构和特许经营者就特许经营协议中的专业技术问题发生争议的，可以共同聘请专家或第三方机构进行调解。调解达成一致的，应当签订补充协议并遵照执行。

3.特许经营者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。

4.特许经营协议存续期间发生争议，当事各方在争议解决过程中，应当继续履行特许经营协议义务，保证公共产品或公共服务的持续性和稳定性。

简单说就是，当出现争议时，仍要通过协商或调解，达成一致后签订补充协议执行。同时，允许乙方通过提起行政复议或者行政诉讼保护自己的合法权利；最后要求，在争议解决过程中，双方都应继续履行特许经营协议。

然而，第四章和第六章仍存在一个小小的疏漏，那就是如果是甲方认为协议存在问题，想要变更，但乙方却不同意，甲方能拿乙方怎么办？

直接终止协议？似乎还不至于！走法律程序起诉乙方？看上去存在可行性，但《办法》没有提，也没有任何具体实践。这确实是个问题吧？

2018年1月，最高人民法院在一份编号为“（2017）最高法行申3564号”的行政裁定书中指出，“法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。”

“行政优益权”的提出改变了前述《办法》中要求协议双方协调一致解决争议的要求，赋予了行政机关单方面变更、解除特许经营协议的权力。

让我们再回到昆山市变更伟明环保“独占性”特许经营权这个话题，你会发现其实昆山市的操作符合相关规定和司法解释，因为取消“独占性”本质是打破垄断，垄断当然不符合公共利益！

但是，为什么会出现这么多争议呢？笔者的个人观点是，昆山市披露的信息不够充分，只有一份惜字如金的实施方案，没有向公众说清楚变更协议的前因后果，从而留下了大量想象空间。

因此，特许经营协议的变更和终止，都需要建立在以契约精神为基础的法治层面上，在涉及公共利益时，需要更多的信息公开，更透明，才能有效减少争议，才能树立政府公信力。

也期待昆山市能够进一步披露信息，满足公众的知情权！

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