地方政府债务风险评估指标分析

01

地方政府债务风险预警机制

（一）地方政府债务风险监测与预警

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）规定，“建立地方政府性债务风险预警机制。财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，逐步降低风险。债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额的规模和增长速度”。

表1-1 地方政府债务风险监测与预警的相关文件内容

（二）地方政府债务风险等级评定

2019年起，财政部推行地方政府债务风险等级评定制度，以债务率为考核标准，将不同区域划分为“红橙黄绿”四档。即：

红（债务率≥300%）

橙（200≤债务率<300%）

黄（120≤债务率<200%）

绿（债务率<120%）

图1-1 地方政府债务风险等级

02

地方政府债务风险评估主要指标

政府债务风险评估以债务管理系统数据、年度财政总决算报表、年度部门决算报表以及相关统计数据为基础，确保评估结果客观公正。地方政府债务风险评估主要指标包括债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率、综合债务率。

本文以《青海省地方政府债务风险评估和预警暂行办法》为例，该暂行办法中的地方政府债务风险评估主要指标如下：

（一）债务率

债务率该指标反映地方政府动用当期财政收入满足偿债需求的能力，分一般债务率和专项债务率。一般债务率、专项债务率的风险预警线均为100%。

一般债务率=（一般债务余额÷债务年限／一般公共预算可偿债财力）×100%

专项债务率=（专项债务余额÷债务年限／政府性基金预算可偿债财力）×100%

其中，债务年限按4年计算；一般公共预算、政府性基金预算可偿债财力为政府综合财力扣除保工资、保运转等刚性支出后剩余部分。

一般公共预算可偿债财力计算依据为一般公共预算收支及平衡情况表（J08表）和行政事业单位决算表。计算步骤为：首先计算一般公共预算综合财力，其次计算一般公共预算不可偿债财力扣除系数，最后计算一般公共预算可偿债财力。

政府性基金预算可偿债财力计算的依据为政府性基金收支及平衡情况表（J14表）和行政事业单位决算报表。计算步骤为：首先计算政府性基金预算综合财力，其次计算政府性基金预算不可偿债财力扣除系数，最后计算政府性基金预算可偿债财力。

一般公共预算可偿债财力=公共预算行政事业单位部门决算总支出数×（1-一般公共预算不可偿债财力功能分类扣除系数）×（1-一般公共预算不可偿债财力经济分类扣除系数）+（一般公共预算综合财力-一般公共预算部门决算支出合计数）×（1-一般公共预算不可偿债财力功能分类全国平均扣除系数或一般公共预算不可偿债财力功能分类全省平均扣除系数或一般公共预算不可偿债财力功能分类本地区扣除系数）×（1-一般公共预算不可偿债财力经济分类扣除系数或一般公共预算不可偿债财力经济分类扣除系数全省平均占比或按一般公共预算不可偿债财力经济分类扣除系数本地区占比）

政府性基金预算可偿债财力=政府性基金预算行政事业单位部门决算总支出数×（1-政府性基金预算功能分类不可偿债财力扣除系数）×（1-政府性基金预算经济分类不可偿债财力扣除系数）+（政府性基金预算综合财力-政府性基金预算行政事业单位部门决算总支出数）×（1-政府性基金预算功能分类不可偿债财力全国平均扣除系数或政府性基金预算功能分类不可偿债财力全省平均扣除系数或政府性基金预算功能分类不可偿债财力本地区扣除系数）×（1-政府性基金预算经济分类不可偿债财力全国平均扣除系数或政府性基金预算经济分类不可偿债财力全省平均扣除系数或政府性基金预算经济分类不可偿债财力本地区扣除系数）

（二）新增债务率

新增债务率反映地方政府债务增长速度。分一般债务新增债务率和专项债务新增债务率。一般债务新增债务率和专项债务新增债务率风险预警情况在综合债务率中以一定权重予以体现。

一般债务新增债务率=（一般债务余额增长额／上年一般债务余额）×100%

专项债务新增债务率=（专项债务余额增长额／上年专项债务余额）×100%

（三）偿债率

偿债率反映地方政府当期财政支出中用于偿还债务本金的比重。分一般债务偿债率和专项债务偿债率。一般债务偿债率和专项债务偿债率风险预警情况在综合债务率中以一定权重予以体现。

一般债务偿债率=（一般债务还本额／一般公共预算支出+一般债务还本支出）×100%

专项债务偿债率=（专项债务还本额／政府性基金预算支出+专项债务还本支出）×100%

一般公共预算支出=J08表【平衡部分】本年支出+一般性转移支付小计+专项上解+安排预算稳定调节基金+调出资金?政府性基金预算支出=J14表【平衡部分】本年支出+上解支出+调出资金?

（四）逾期债务率

逾期债务率反映地方政府债务余额中逾期债务所占比重。分一般债务逾期率和专项债务逾期率。一般债务逾期率和专项债务逾期率风险预警情况在综合债务率中以一定权重予以体现。

一般债务逾期率=（一般债务逾期债务余额／一般债务余额）×100%

专项债务逾期率=（专项债务逾期债务余额／专项债务余额）×100%

（五）综合债务率

综合债务率反映地方整体债务风险情况。通过对债务率、新增债务率、偿债率和逾期债务率的加权打分，可以得到地方政府的综合债务率，从而更全面反映地方政府的债务风险水平。为避免部分风险指标极值对综合债务率影响过大，可以对分项指标进行适当修正，如债务率>300%、新增债务率>300%的，按300%计算。

综合债务率=Σ分项风险指标值×权重

综合债务率的加权计算中，债务率无疑是最核心、占比最大的风险指标，占比在30%左右；其中，一般债务率比专项债务率占比稍高。比如，青海省一般债务率占比35%，专项债务率占比30%。另外，在综合债务率的加权计算中，新增债务率占比往往最小，一般为2.5%~5%。

表2-1 部分地区的分项风险指标权重（安徽、青海为例）

根据政府债务风险评估结果实施预警，按照不同政府层级承债能力的差异，分别设风险警戒线。部分地区按照综合债务率设置风险警戒线；部分地区按照综合债务率、一般债务率与专项债务率设置风险警戒线。目前政府债务率国际通行的警戒线是100%~120%。

近期，广西发改委发布关于公开征求《广西壮族自治区政府投资管理办法》第五条“建立健全相关工作机制，对于政府债务率超过警戒线（300%）或者出现债务风险事件的地区，要合理控制政府投资强度”。有专家分析，广西将地方政府债务率警戒线设定为300%，可能这个债务率中的债务余额包括了隐性债务，属于地方政府广义债务率。

表2-2 不同地区债务风险警戒线与提示线