大数据治理技术与央地关系的优化—基于信息政治学视角的分析导入

编者按

信息不对称是央地关系长期存在的难题，而大数据作为一种新的信息治理工具，具有获取更多维度、更广泛群体和内容真实信息的优势。大数据治理技术通过降低信息获取和运用成本、提升信息获取时效性以及提升信息质量和真实性的路径，能够优化央地关系并实现良性互动和相互协作的新型关系模式。文章从信息政治学的角度深入分析了央地关系中的信息不对称问题，为优化央地关系提供了新的理论视角和分析方法，为理解央地关系的内在张力提供了深入的逻辑分析，并丰富了大数据治理意蕴的认识。该文具体如何，尚待诸君评说。（政治学评介编辑部）

作者介绍

汤峰，对外经济贸易大学国际关系学院政治学系讲师；

蓝国瑜，清华大学政治学系博士研究生。

摘要与关键词

央地关系是中国国家治理的重要环节，对治理现代化的实现举足轻重。既有研究着重分析科层体系的相关因素对央地关系优化的影响，却鲜有研究系统考察信息属性的治理工具在此过程中的作用。作为一种全新的信息治理工具，大数据为国家治理带来全新机遇，相关治理技术在中国场景下应用，对央地关系有何影响？其内在作用逻辑是何？基于信息政治学，研究认为，信息不对称难题的存在使中国央地关系长期陷入“一统就死，一放就乱”的困境。而大数据具有获取更多维度、更广泛群体和内容真实信息的优势，理论上能帮助中央政府充分掌握信息、缓解信息不对称局面，从而优化中国的央地关系。大数据治理技术优化央地关系主要通过经济、技术和内容这三条路径。具体作用机制为：一是降低信息获取和运用成本，使缓解信息不对称具有可持续性，推动常态型优化；二是提升信息获取时效性，使克服信息不对称具有技术可行性，推动信息型优化；三是提升信息质量和真实性，使缓解信息不对称在内容上具有实质性，从而有助于从决策内容和质量方面实质地优化央地关系。因此，大数据治理技术发挥作用，有利于央地政府间最终实现良性互动和相互协作的新型关系模式，摆脱以往的循环怪圈。不同于既有文献，论文从信息维度出发，较为系统、深刻地揭示出央地关系内在张力的深层次逻辑，为优化央地关系提供全新的分析视角和理论解释，丰富了对大数据蕴含的相关治理意蕴的认识，同时也为实践中运用大数据技术提供政策启示。

关键词：大数据；技术治理；央地关系；委托代理；信息不对称

正文

一、导言：作为国家治理关键要素的信息

信息是国家治理不可或缺的重要内容。21世纪以来，信息已成为人类社会最为关键的生产要素之一。国际著名杂志《经济学人》甚至撰文强调，信息在当前已经超越石油，成为世界上最有价值的资源。因而，在当今世界各国的政治运行和国家治理过程中，信息的重要性不言而喻。早在20世纪60年代，卡尔·多伊奇便旗帜鲜明地指出，信息构成理解全部政治生活最为核心的要素。在很大程度上，信息是现代国家治理的基石，在复杂的治理实践中扮演极为关键的角色。一旦离开信息，国家的有效治理便无从谈起。唯有国家掌握充分的信息，才可能科学决策、做出真正有效的治理行为。根据戴维·伊斯顿的系统论，如果将政治过程理解为有机系统，那么该系统的高效良性运转与功能实现都有赖于信息的传递和反馈。信息无疑是当代最为重要的战略资源，深刻塑造国家治理甚至国际关系的未来走向。特别是在21世纪，信息的重要价值日益凸显，得到政治学等社会科学领域更为广泛的关注，并由此催生出信息政治学1这一全新议题和研究领域。

具体到科层治理内部环节的中央政府与地方政府的关系（以下简称“央地关系”），从中央政府的宏观决策部署到地方政府的具体实施都有赖于相关部门掌握充足的信息，治理实践的每个环节均与信息紧密相关。然而，因疆域广阔、治理任务多样以及规模巨大，特别是技术手段滞后，中央政府在及时有效获取真实信息方面面临巨大的挑战。故而，在央地政府间普遍存在信息不对称的难题。诚然，任何类型的官僚制组织几乎都无法避免信息难题的困扰。尤其是中国这样面对超大治理规模的国家，央地政府间面临的信息不对称难题自古有之。例如，“杀良冒功”在封建社会屡禁不止；地方政府“欺上瞒下”等行为在古代更是司空见惯，较为典型的案例便是清朝乾隆时期“甘肃巡抚王亶望谎报灾情贪污案”。黄仁宇提出的“数目字管理”概念，切中肯綮地指出了古代中国在国家治理实践中所面临的信息难题。信息不对称使央地政府间出现张力，危及治理的有效性。所谓“央地关系”，通常指“国家体制中纵向权力与资源配置的基本关系”。在1949年后的中国，央地关系始终难以摆脱“一统就死，一放就乱”的循环怪圈，在中央集权和地方分权之间呈现出“钟摆效应”。事实上，正因信息难题客观存在，中国的央地关系才时常陷入困局。

不仅如此，在当今社会，国家治理的任务日趋繁琐、逐步走向专业化，央地政府间的分工势必倾向精细化，因而对信息的诉求与日俱增。有鉴于此，信息不对称难题将加剧当代中国央地政府间复杂的关系。与此同时，随着大数据时代的到来，国家累积并掌握海量的数据。如果在治理实践中大数据得以广泛运用，能否帮助国家及时掌握相关治理信息、克服央地政府间的信息不对称难题，从而对中国央地关系的优化产生影响？相应地，其具体的作用机制又是什么？为回答上述困惑，基于信息政治学的视角，本文首先回顾了当代中国央地关系的既有解释、指出其存在的困境并揭示出困境产生的深层次原因。其次，对大数据在治国理政方面的优势展开探讨；然后，系统论述了大数据对央地关系优化的影响并阐释其具体的内在作用逻辑。最后，对本文的研究发现、理论和现实意义加以总结，同时还指出了本研究潜在的不足，并展望了未来完善该领域相关议题的可行研究方向。

二、当代中国特色的央地关系:主要范式与差异

央地关系很早便得到中国实务领域和理论界的关注。尽管学界对中国古代央地关系形成了众多认识，不过大体都承认在制度层面上，秦以前主要采用“分封制”处理央地关系，而秦以后主要实行“郡县制”。中央集权体制构成了中国几千年封建统治的基本底色。然而，1949年后，中国的央地关系却颇为复杂，该议题得到政治学、公共管理、法学等学科的广泛讨论。既有文献对中国央地关系模式以及运行机制形成丰富的研究成果。譬如，“行为联邦主义”、“晋升锦标赛”、“行政发包制”、“压力型体制”、“碎片化权威”、“上下分治”等。不难发现，学界有关当代中国央地关系的解释众多且差异较大。尽管如此，相关文献大致上可以归纳为制度主义范式和行为主义范式这两种基本的研究路径。

（ 一) 对中国央地关系的基本解释

基于制度主义研究范式加之历史传统，通常将1949年以后中国的央地关系模式简约为“单一制”或“中央集权体制”。例如，对中国1978年以前央地关系的实证研究认为，我国中央政府对地方的政治和经济拥有绝对控制权，借助“命令—执行”来维持央地关系，地方政府仅是执行中央决策的下属机构。从1954年以来，中国历部宪法的条款都表明，在法理层面上，中国的央地关系具有单一制性质。2018年修订后的《中华人民共和国宪法》明确规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”相对来说，将当代中国的央地关系视为“单一制”是政治学等领域较为传统的认识，在法学界则更为普遍。譬如，考虑到中国香港和澳门此类特别行政区存在，张千帆用“多元的单一制”来描述中国央地关系。不过，在实践层面上，1949年以来特别是改革开放后，中国央地关系的具体形态远比法律文本的规定复杂得多。若漠视具体实际，仅从规范层面的逻辑演绎将其简约为“中央集权制”，将难以真正把握中国当下复杂的央地关系。

例如，部分实证研究便发现，当代中国央地关系的具体实际在许多方面与单一制特征截然不同，这在不同程度上削弱了制度主义路径的解释。周雪光和练宏关于“当代中国环境政策执行”的研究便指出，“讨价还价现象”在中国政府内部颇为常见。甚至在对中国改革开放前央地关系的相关研究中，同样发现了与制度主义研究路径解释相悖的现象。周飞舟的研究强调，在1958—1960年间，为了使地方政府能够积极贯彻相关指令，中央不得不频繁更换省级领导人，尤其以1958年和1959年的省级领导人变动最为频繁。由此可见，既有制度主义研究路径的相关研究难以对中国央地关系在实际治理过程中所呈现出的复杂特征进行合理解释。因此，越来越多的学者试图从实践着手对央地关系展开分析，为理解中国当前的央地关系模式提供了全新思路，在该领域形成了颇有影响力的行为主义解释路径。

概括来说，行为主义研究范式认为:尽管在法律层面上中国并非联邦制，不过却具有某些事实上的联邦制特征。基于此，学界产生了关于当代中国央地关系的若干具体解释，代表性观点有“中国式联邦主义”和“碎片化权威主义”等。钱颖一等人用“中国特色的财政联邦主义”来描述中国的央地关系模式。在其看来，正是这种独特的分权方式对地方起到激励作用，形成了“市场保护型的联邦主义”，从而推动中国改革开放取得巨大的发展成就。郑永年强调，中国地方政府的实权远比联邦制下州和地方政府的实权要大，其将这种央地关系模式概括为“行为联邦制”，通过这种措施，中国科层系统内不同层级政府间的冲突得到有效缓解。而李侃如和兰普顿等用“碎片化权威”来描述当代中国的央地关系。该观点认为，当代中国并非西方学界传统意义上的“权威主义体制”，其政府内部并非铁板一块，而是存在冲突和分歧。因此，地方政府的行为往往未能安全遵照中央的指令。与之相似，许成刚则用“地方分权下的权威主义”来概括我中国央地关系的特征。凡此种种，不一而足。

（二）既有研究的反思

不论是制度主义还是行为主义的解释范式，固有其合理性，不过上述解释都尚存局限。譬如，行为主义研究路径的相关研究未能区分政治和经济领域间存在的差异，甚至将“分权”完全等同于“联邦制”。因此，部分研究尝试将政治和经济分开，将中国的央地关系模式概括为“政治集权下的经济分权”（吴敬琏、刘吉瑞，2012）。迄今为止，学界对当代中国央地关系的描述尚未产生令人完全信服的解释，仍有亟待深化和拓展的学术空间。当然，本文并无意对中国央地关系所形成的观点进行裁定，给出其到底是何的最终结论，而是力图进一步思考学界对中国央地关系认识差异巨大背后的深层次原因。

为什么基于当代中国的特定现实，学界却对央地关系产生如此众多甚至差别迥异的观点解释?这固然是因为中国的疆域辽阔、治理任务艰巨以及行政系统复杂，选取不同视角、领域和时段分析可能会得到看似“言之凿凿”却判若云泥的观点。更为关键的原因在于，中国的央地关系并未形成完全稳定的制度化模式，央地关系时刻处于动态调整中。更具体来说，中国央地关系始终面临难以克服的困境，即“一统就死、一放就乱”的恶性循环怪圈。回顾1949年后中国央地关系的实践历程，尽管不同历史阶段其在“集权-分权”的具体程度上表现各异、侧重点有所差别，不过，央地关系却始终未能转变在“集权-分权”间更替往复的演变模式，在中央集权和地方分权间呈现出钟摆式变化。当中央集权导致治理出现难题时，国家便转而采用分权措施，赋予地方更多的自主权;一旦放权导致地方主义抬头、影响中央的权威和治理成效，中央又重新收回权力，如此反复。因此，学界形象地将此现象描述为“一统就死，一放就乱”。

三、信息不对称:信息政治学视域下央地困境的内在根源

为什么中国的央地关系存在“一统就死，一放就乱”的现象？其根源为何？诚然，1949年后中国多次调整央地关系;在不同历史阶段，中央政府收权或放权都彰显出独特且复杂的时代性因素。譬如，在改革开放初期，中央政府赋予地方更多的自主性，这是对计划经济时代僵化体制的有效回应和适应解放思想、推动改革的内在要求。不可否认，中国在不同历史阶段的央地关系所陷入的困境乃至调整的逻辑千差万别，没有一成不变的答案。不过，这些表面上看似差别迥异的原因背后是否还可能横亘着一个更深层次的、具有普遍性的规律解释?从信息政治学的视角看，导致中国央地关系陷入困境的更关键、具有共性的原因可能在于“信息不对称”。

（一）委托-代理的基本难题

对中国央地关系所面临的难题进行内在原因探究，未尝不可从委托-代理理论着手。该理论是对契约理论的发展，最早可追溯到伯利和米恩斯。1933年，其有关“专业化”的研究发现，大部分美国企业经营都已实行“所有者和管理者的分离”。在20世纪六七十年代，Mirrlees、Akerlof以及Stiglitz等学者的系统研究使该理论日趋完善，影响深远。所谓委托-代理关系，“指一个人或一些人（委托人）委托其他人（代理人）根据委托人利益从事某些活动，并相应授予代理人某些决策权的契约关系”，而委托-代理理论“主要研究如何设计补偿系统来驱动代理人为委托人的利益服务”。本质上，委托-代理理论是要解决代理人的激励问题。不过，委托-代理关系中普遍存在信息不对称难题，制约了委托人效益最大化目标的实现，也影响了代理人的行为逻辑。而“信息不对称”通常指“某些参与人拥有但另一些参与人不拥有信息”。具体来说，在委托-代理关系中，因委托人难以直接观察到代理人的工作努力程度，即便能观察到，也难以被第三方证实;相反，代理人却更为清楚自身工作付出的努力水平，往往掌握信息优势。因此，信息不对称将导致“逆向选择”和“道德风险”等问题，引发代理人危机（即委托人控制难题）。

从组织管理的角度来看，科层系统内中央政府与地方政府关系便可以视为一种委托-代理关系。在国家治理实践中，凡面临超大治理规模的国家，政策实施都有赖不同层级间政府的分工协作来实现。通常，中央政府专司决策而地方政府负责具体执行。事实上，从更为宽泛的意义上而言，只要存在受托责任，委托-代理关系存在的逻辑便成立。因而根据委托-代理理论，中国央地政府间理应存在委托-代理关系。围绕转型中国的具体实际，尽管学界对中国央地关系的模式形成了不同认识，不容置喙的是，改革开放后地方政府获得了更多自主性，地方自身利益客观存在且在某些方面与中央目标偏好相冲突。例如，在环境保护领域，地方政府会更多追求局部和短期目标，与中央对于整体和长远目标的追求存在偏差。“晋升锦标赛”理论也揭示出，地方政府的官员努力完成中央任务、促进经济增长，由此获得晋升激励，这在某种程度上印证了央地政府间存在的契约关系。据此，有较为充分的证据表明，在当代中国政府的实际运行过程中，客观上存在委托-代理关系。

（二）信息不对称与中国央地关系

根据前述内容，在中国的央地关系中，中央作为委托-代理关系中的委托人，理论上处在信息劣势位置；而地方政府掌握更为丰富信息，处于信息优势地位。具体原因如下：首先，政策实施等行政过程中，地方政府直接与公众打交道，相比中央更靠近信息源。其次，中央所需信息往往便是各级地方政府自身的行为信息，地方会凭借自身垄断地位封锁部分公共物品和服务所涉及资源和成本等方面的信息。当然，这种行政系统内的委托-代理关系所面临的信息不对称难题并非中国独有的现象，而是一个具有普遍性的全球治理难题。Brehm和Gates指出，信息的不对称使科层体系内委托-代理关系普遍面临困境，最终导致代理人利用信息优势来置换委托人目标，甚至使地方政府对上级行政命令的执行“大打折扣”。由于中国的政府层级较多，在现行“中央—省—市—县—乡”五级管理体制下，中央政策最终的落实都依靠层层代理实现。然而，在多重委托-代理关系中，上下级政府距离层级越多，信息传递链条越长，中央面临信息不对称的程度将更深。因此，考虑到治理规模和政府层级结构的复杂性，中国央地政府间面临的信息不对称将更为严峻。

针对中央与地方政府间因信息不对称所造成的治理难题，学界已有较多篇幅的讨论。围绕中国基层政府的政策执行，相关研究发现，即便每级政府对上级指令的执行力达到95%，因层层代理结构，信息不对称难题将逐级加重，最终基层仅能完成中央决策目标的77%。欧博文（O'Brien）和李连江的实证研究认为，中国的基层政府官员有意识执行那些对其有利的政策，即地方对中央政策“选择性执行”。黄亚生进一步指出，在信息不对称程度越严重的地区，地方越可能拒不执行中央的政策。为避免令行不止，中央和上级部门常常采取多种方式加强对下级政府的监督和考核。因此，在中国基层政府的日常工作中，应对上级政府的考核和检查成为其重要内容。不过“上有政策，下有对策”的局面仍未能幸免。不仅如此，基层政府将大量公共资源投入应对上级检查，不可避免地会使资源配置造成极大浪费。此外，信息不对称还可能诱使地方政府行为发生扭曲，例如导致地方政府过于重视经济增长，追求短期目标而漠视地方长远利益。如果信息不对称难题无法解决，将滋生诸多难题，造成“委托-代理”失灵，加剧央地政府间的冲突和矛盾。

导致中国央地政府关系长期在“集权-分权”间处于此消彼长状态的关键因素便是信息不对称。改革开放以来，中国的地方政府获得前所未有的自主性，央地关系日趋复杂。信息不对称导致代理人（即地方政府）“逆向选择”和“道德风险”的现象屡见不鲜，更甚者还滋生出严重的地方保护主义。中央为确保政令畅通，需要对地方政府行为加以规范，因而采取多种方式强化对地方的监督。不过，此举增加国家治理成本，加重行政系统运行负担。并且，如此方式仍不能帮助中央完全获取信息，致使其难以真正了解地方真实状况。当地方主义苗头不断燃起时，为避免代理人失控，中央采取强有力措施收回地方部分自主权并加强控制。然而，对地方的控制过于严格可能导致行政体制僵化，影响治理的效果。此外，在传统的技术条件制约下，中央及时准确获取全国信息的能力还相较匮乏。最后，在这样的一统体制下，中央规范地方、维持上行下效的信息成本可能有增无减，而信息不对称难题仍难以避免，导致国家治理面临新的困扰。故而，中央不得不重新下放权力，给地方更多自主空间。囿于信息不对称，中国的央地关系在“集权-分权”间循环往复，难以摆脱。例如，在改革开放初期，国家采取“分权让利”措施，财税体制上采取“包干制”，使地方获得较大权力。在此体制下，地方得到激励从而更有动力发展经济，有力促进国民经济增长和中国现代化事业建设。然而，因地方政府占据信息优势地位，中央难以真正掌握各地经济实际状况，致使地方隐瞒税源行为屡屡发生。由此导致中央财政严重不足，削弱其宏观调控能力，最终侵蚀中央权威，影响国家的有效治理。因信息不对称，分权措施极易导致地方政府侵害中央的权益，引发委托-代理关系出现危机。为避免被架空，中央政府随后改变原有的分权策略，强化对地方的控制，较典型的举措便是1994年实行的“分税制”改革。

四、大数据治理技术：克服央地困境的新路径选择

随着信息科技的迅猛发展，全球各领域的数据呈现出海量涌现的趋势，因而自21世纪初以来，“大数据”逐渐成为各行风靡一时的词汇，由此导致“大数据时代”的到来。大数据推动了生物学、物理学、材料科学等自然科学研究的范式革命，也冲击了传统社会科学领域研究，促使新兴交叉学科计算社会科学诞生。不仅如此，大数据治理技术还重塑了传统的国家治理模式，推动治理创新和变革。有研究指出，大数据是一种“数据的颠覆性创新”，实现了“数据民主”，有助于促进高效且透明的政府建设。围绕中国的国家治理实践，相关研究在多方面肯定了大数据技术对国家治理的积极作用。这些研究自然而然地引发下述思考：如果大数据技术在国家治理中得以广泛应用，中国的央地关系能否得以优化？如何优化？

（一）大数据技术的特征与治理优势

大数据可通俗地理解为“数据量大”。根据Gartner定义，大数据指高容量、高速度或多样性的数据资产，需要具有成本效益、创新的信息处理形式，以便增强洞察力、决策制定和过程自动化。大数据具有如下五“V”特征：1海量丰富的数据（volume）；2高速数据累积（velocity）；3数据类型的多样性（variety），既可是结构性数据也可是非结构性数据；4获取数据真实性（veracity）；5数据价值程度不是很高（value），需转换才能发挥作用。毫不夸张地讲，大数据的出现是人类历史的伟大革新，深刻塑造了社会生活的众多领域。随着大数据时代的来临，各国纷纷出台措施以适应大数据治理模式的要求。譬如，美国早在奥巴马政府时期便发布了开放政府指令，提出进行“data.gov”的网站建设。且在2012年开启了“大数据的研究和发挥发展倡议”，要求整合海量的数据资源，运用大数据分析手段为美国的社会经济发展和国家利益服务。

因海量性、内容丰富性、快速性等特征，大数据为国家治理提供了全新、革命性的技术工具支撑，能够提升治理效率，推动治理能力现代化的实现。就公共政策的决策而言，大数据可以帮助管理者减少失误，提升决策科学化水平，同时还可以在效果上实现决策效益最大化。例如，Cook在理论层面系统解释了大数据治理技术对公共政策制定和执行的作用。他认为，借助大数据技术手段，公共部门和学者可以快速获取来自城市和国家层面的数据，尤其是大规模的时间序列数据。由此，大数据丰富了管理者和研究者对政策在时间和空间等多重维度上的认识，最终更好地实现描述和预测政策的效果。

大数据在治理实践中能发挥多种优势，具体体现在以下三方面。第一，通过大数据，国家治理可以获得更多维度的信息，为科学决策奠定基础。而在传统治理时代，诸多信息无法被国家及时、高效以及准确地获取。例如，早些年在道路交通领域，因治理技术相对落后，中国的有关部门获取信息存在严重滞后性和不完全性，大数据的运用使准确及时的信息获取成为可能。在食品安全领域，大数据能帮助国家及时获取信息，对食品安全情况进行全方位精准监控。借助科学的研究方法和技术手段对大数据加以分析，能提升国家相关部门的决策科学性。第二，大数据还兼具公共性和民主性的特征。一方面，因数据海量且包括社会各方面信息，这表明，不但优势群体的意见可被当局获知，弱势群体的诉求也不会被忽视。相反，在传统国家治理模式下，国家仅能获知并回应部分群体的诉求，而这些群体常常局限于精英。另一方面，在治理过程中，不但公共部门可以掌握利用大数据，而且每位公共服务的对象——公众也是大数据生成的一分子。因而，大数据有助于提升公众政策制定的参与度以及国家治理的民主化水平。第三，大数据的运用还能超越传统科层组织治理的局限，减少行政系统内信息传递的失真问题，充分实现国家与社会之间直接的良性互动，推动治理的扁平化。通过大数据手段，国家可以在最大程度上获知公众利益偏好和政策评价等，从而更好地实现官民互动和治理现代化。因此，具体到信息治理领域，大数据技术的治理优势在于能使国家获取的信息在维度上更为丰富、群体上更加广泛、内容上更加真实。

（二） 大数据治理技术优化央地关系的内在逻辑

聚焦于中国的治理实践，大数据深刻影响着我国社会的方方面面，其很早便得到最高决策层的重视。譬如，2015年国务院便出台《促进大数据发展行动纲要》（国发〔2015〕50号）等相关文件，对发展大数据事业在政策层面有所重要指导。不仅如此，中央和地方各级政府相继成立大数据中心（或大数据局），对大数据业务进行专门的协调管理。目前在中国国家治理实践中，大数据已经在卫生医疗、交通运输、国土资源、环境保护等众多领域得到广泛运用。如前所述，因大数据在信息治理方面可以帮助国家获取更多维度的信息、更广泛群体的信息以及内容更加真实的信息，其在中国的广泛应用将极大提升破解信息不对称难题的可能性。理论上，随着信息不对称难题的有效缓解，中国的央地关系有望走出“一统就死，一放就乱”的循环怪圈。因此，大数据有助于优化中国的央地关系，从而实现央地间新型关系模式的建构。那么，其内在作用逻辑又是什么？基于信息政治学的视角，大数据优化央地关系至少存在三种基本的作用路径:经济层面、技术层面和内容层面。

1.降低信息获取和利用的成本

从经济层面来看，大数据技术可以降低中央政府在治理过程中获取和利用信息的成本。大数据具有高速数据累计等特点，政府主管部门借助相关技术手段能够快速、实时获取不同维度、不同群体的数据，更好地服务于国家治理的需要。就现代国家治理中较为重要的公共安全而言，开展大型集会时，国家有关部门利用通信基站附近的信号承载情况等内容实时获知集会的人群密集程度信息，以便及时进行公共治理。利用这种技术手段方式获取信息的方式，远比传统上仅依靠大量人力的统计要高效、经济得多。特别是对中国这样国土辽阔、人口众多、面临超大治理任务的国家而言，如果中央政府需要掌握全国某些方面的信息，依靠传统统计的手段意味着需要消耗巨大人力和物力。例如，在国家认证方面，仅中国第六次人口普查就花费各级财政高达80亿元。此外，地方政府可能对涉及自身行为的信息加以隐匿，加之信息的时空限制以及相关处理技术相对落后，传统科层系统内部的信息收集方式会使中央政府面临巨大的经济压力。而在大数据时代，国家只需利用先进通信技术、数据存储技术和相应数据管理系统，对不同领域和平台数据加以整合分析便可快速掌握相关信息，获取信息的成本显著降低。与之相关，国家在治理实践中利用信息的成本也将降低。

因信息获取和利用成本的降低，大数据帮助国家获取丰富治理信息在经济上更具可持续性，其对信息不对称缓解的作用并非“昙花一现”，而是足以产生旷日持久的效果，不会因经济压力而浅尝辄止。就中央政府而言，其规制监管地方的成本显著降低;与此同时，地方政府“欺上瞒下”的成本将明显提升，在经济规律的作用下，两者更易在常态化中走向良性互动关系。因此，不同于以往常常借助权力的调整和再分配来重塑央地关系的“运动型优化”模式，大数据对央地关系优化具有可持续性，更可能实现一种“常态型优化”模式。这一作用逻辑也彰显出大数据对央地关系优化相较传统方式的独特经济优势。

2.提升信息获取的时效

从技术层面来看，大数据治理技术可以帮助中央及时高效获知地方信息。即便地方政府刻意隐瞒信息也不影响中央的评估，大数据手段可以有效改善中央原本处于信息劣势的局面。之前的论述已指出，相比中央政府，地方政府更加具备信息优势。然而，因大数据技术具有获取多维度、多群体信息等优势，通过此手段，即使不借助科层体系内自下而上的传统信息传递方式，中央政府仍可较为及时获得相应信息。杜月对“制图术”的研究发现，依靠GIS等信息手段，中央获取了与地方治理紧密相关的信息。即便出现地方对灾害、生产事故、环境污染等情况瞒报或谎报的行为，借助卫星云图、舆情热点等大数据手段分析，仍不会影响中央及时掌握到基层真实情况。大数据手段同样可以帮助国家及时获取那些中央在以往难以考核和不易观察的信息，譬如在国民经济领域，过去经常出现地方官员为政绩和晋升而夸大经济发展成绩、进行统计数据造假等现象，通过大数据治理技术综合分析相关信息，中央更容易及时掌握全国各地经济发展的情况。在改革开放初期，因“财税包干制”出现的地方政府隐瞒税源最终导致中央财政困难的情况将一去不复返。不仅如此，借助大数据手段，中央甚至可能比地方政府更早掌握基层治理的实际情况。

由于大数据治理技术可以提升信息获取的时效性，借助大数据手段国家能及时高效地获取丰富信息，因而对信息不对称的缓解并非是仅停留在理论层面的美好设想，而是在实践层面更具可操作性。对中央政府而言，这种技术能超越科层制，帮助其及时获得用于政策制定的相关数据信息，避免传统科层时代自身处于信息劣势的局面。与此同时，在很大程度上，地方隐藏事关当地政府行为和地方社会经济发展的信息在技术层面上也失去了可操作的空间。因此，中国特色央地关系的优化在技术层面成为可能。不同于传统优化央地关系主要借助权力这一组织工具的“科层型优化”模式，大数据治理技术对央地重塑主要借助“信息”方式，其在手段上更为先进，体现出鲜明的“信息型优化”模式特征。

3.增强信息获取的质量

从内容层面来看，作为国家治理技术的大数据，在本质上可以被视为一种“国家照看社会”的方式。在实践领域，大数据的使用能提升国家治理的能力，特别是强化国家的信息汲取能力。如前所述，大数据治理技术可以获取多维度、多群体以及内容真实的信息，通过这种手段，信息获取在范围上从“样本数据”转向“整体数据”，在信息的来源上更为全面，在内容上更为精准。因而借助大数据技术手段获取的信息更为真实、质量更高，通过运用大数据，国家更容易对复杂社会事实的多重面向形成更为清晰、可靠以及更加全面的判定，有助于促进科学决策以及治理现代化。事实上，央地政府间信息不对称难题的克服不仅有赖于信息在“量”上有所突破，更需要信息在“质”上不断提高。在传统时代，如果仅仅只能获取低质量或虚假的信息，即便再为海量、全面的数据也无法真正在实践中缓解央地间的信息不对称。

如前所述，借助大数据手段获取的信息更为真实、质量更高，更易帮助国家全面而透彻地了解基层社会。因此，其对央地信息不对称难题的克服并非仅局限于表面上、形式上的作用，而是不断深入底层逻辑，在内容层面产生变革性、实质性作用。因提供的信息内容真实、质量更高，大数据客观上实现了中央对地方的有效监督。借助大数据手段，中央无需简单重复采用行政命令为地方“赋权”，而是不断“赋能”，以此提升基层治理和公共服务水平。与此同时，大数据运用还能推动地方政府减少与实际治理需要不相符的行为，将更多精力投入到发展和公共服务上，推动资源高效利用。因此，央地关系更易走向良性互动，避免了“上下分治”。不同于以往央地关系重塑往往局限于表面上进行结构调整的“形式型优化”，大数据时代治理技术对央地关系的优化在内容上具有“实质型优化”模式特征。

综上所述，因大数据具有获取更多维度、更广泛群体以及更真实信息的优势，其在国家治理实践中广泛应用，理论上能缓解信息不对称难题、重塑央地关系。大数据治理技术对央地关系优化的内在作用机制如图1所示。具体来说，大数据通过经济、技术和内容这三条路径作用于央地关系的优化。其一是经济层面的作用路径，大数据能够降低中央获取和运用信息的成本，使央地间信息不对称缓解在经济层面更具可持续性，实现央地关系从“运动型优化”向“常态型优化”转变。其二是技术层面作用路径，大数据推动国家及时高效获取信息，使克服信息不对称在技术上更具可能性，推动央地关系从“科层型优化”走向“信息型优化”。其三是内容层面的作用路径，大数据提升信息获取的质量，帮助中央全面透彻了解社会，使信息不对称的化解在内容上更具实质性，促使央地关系实现从“形式型优化”到“实质型优化”的飞跃。因此，大数据在中国实践运用中能帮助中央摆脱信息劣势局面，克服信息不对称难题，降低“逆向选择”和“道德风险”的可能，最终推动新型央地关系模式的实现。

五、结论与讨论

如何处理好央地关系一直是国家有效治理关切的核心议题之一。作为国家基础性制度安排的央地关系，实现其良性互动对提升整个国家的治理能力、增进治理绩效、推动中国高质量发展，以及实现政权的长治久安均大有裨益。在理论层面，央地关系成为理解改革开放后中国经济发展取得巨大成就的重要制度背景已在学界达成普遍共识，因而加强对其研究有助于深化对转型中国学理层面以及中国之治实践逻辑的相关认识。然而，中国的央地关系长期陷入“一统就死、一放就乱”的困局，在“集权-分权”之间反复摇摆。从信息政治学的视角来看，信息不对称是导致中国央地关系始终未能摆脱上述困境的最核心因素。大数据具有海量数据、高速积累、内容丰富等特征，能帮助国家及时获取信息，彰显公共性和民主性，深刻影响中国各领域。既有研究业已注意到治理技术对国家治理相关领域的作用，然而系统探讨大数据对央地关系可能产生的影响还鲜有其人。由此产生本研究的困惑：大数据治理技术在实践中广泛应用，对中国央地关系的优化有何影响？具体作用机制是什么？本文基于信息政治学的视角，对上述问题在学理层面详加讨论。

本研究认为，在理论和实践层面，中国的央地政府间存在某种委托-代理关系。鉴于在委托-代理关系中普遍会面临信息不对称难题的困扰，因而具体到传统时代的中央-地方的委托-代理关系，中央政府往往处于信息劣势地位，反之，地方政府处于信息优势地位，信息不对称不可避免地成为央地关系出现矛盾的内在结构性因素。克服信息难题无疑是央地关系得以重塑的题中应有之义。而大数据治理技术在获取更多维度、更广泛群体以及内容更真实的信息方面具有治理优势。其主要通过在经济层面降低信息获取和运用的成本，在技术层面提升信息获取时效性，以及在内容层面提高信息获取的真实性和质量这三条路径来缓解央地政府间的信息不对称，从而实现对中国央地关系的常态型、信息型以及实质型优化。因此，大数据对信息不对称的缓解深刻揭示出未来央地关系结构性转变的深层次逻辑。

如前所述，囿于信息，中国的央地关系长期在“集权和分权”间处于钟摆式变化，这加剧了中央政府和地方政府之间的冲突和矛盾，严重危害国家治理的有效性，要么“一统就死”，要么“一放就乱”。大数据缓解了信息不对称的难题，推动央地关系走向良性互动，改善了既有的治理格局。由此可见，中央政府借助大数据技术这一治理工具，对一统体制与有效治理这对充满张力的治理目标实现了有机统一。第一，通过海量的数据收集与分析，国家可以较好地了解和预测经济发展与社会治理中的相关问题，以便制定出符合客观发展需要的政策，极大提升公共决策的质量和水平，促进国家的有效治理。第二，信息不对称的缓解有助于中央政府更为及时、充分地识别和掌握各地特殊性，特别是地方在资源禀赋和需求方面的独特性；与此同时，减少地方政府弄虚作假和治理行为发生扭曲的可能，从而优化治理资源的配置，提升使用效率。譬如，可以完善对地方在事权和财权方面的划分以及改进现有的转移支付制度等。第三，大数据还能更好地实现信息公开，增加决策和政策执行的透明度，推动真实信息在纵向政府间特别是央地间流动和沟通，加强央地政府间的相互信任；并且，还能增强社会公众对整个政府的了解和信任，改善中国央强地弱的差序信任格局。事实上，现代社会的治理任务愈加繁琐和艰巨，加之中国超大治理规模下科层体系的层级众多，中央政府获取和传递真实信息的成本与日俱增，面临信息不对称压力的挑战也愈大。通过大数据治理技术，一方面，中央政府在实质层面实现了对地方的有效监管，保持了国家政策统一性，强化了中央权威；另一方面，地方政府得以深刻领会中央战略意图，从而自觉配合中央和上级政府的相关战略部署，因地制宜推进国家治理的相关措施，更好地实现对中央政策的执行与贯彻，在维护中央权威基础上充分发挥积极性和创造性。因此，大数据治理技术有利于充分调动中央和地方两个积极性，推动央地政府间深化合作，优化两者关系，最终促进国家治理体系和治理能力现代化的实现。

本研究具有一定的理论贡献和政策启发意义。在理论层面上，本文首次较为系统地论述并界定了信息政治学，丰富了学界对该领域的认识。其次，文章揭示出大数据技术蕴含的丰富治理意蕴，澄清了大数据在中国现代化实践中发挥作用的内在逻辑。最后，本文以信息政治学为分析视角，为理解以及改善当代中国的央地关系提供全新思路。尽管部分学者同样注意到信息属性的治理工具可能对央地关系优化产生的影响，不过这些研究在本质上仍属于借助权力调整实现央地关系优化的科层治理范式的传统。不同于既有的研究，本文试图突破旧有权力调整的作用逻辑，从更深层次逻辑的信息着手，解码央地关系优化的内在奥秘，一定程度上弥补了现有研究的不足，对相关文献有所补充。在政策层面，本研究为在国家治理实践中发展和运用大数据治理技术提供了一定的政策依据，对实践中利用大数据手段优化中国央地关系有所启发。

然而，尽管本文强调大数据的作用，但并不支持技术决定论。因制度不健全，大数据发展与制度环境间的不匹配也将影响政府的治理效果。大数据为国家治理赋能的同时，甚至也可能带来“数字利维坦”的风险。影响中国央地关系走向的现实因素无疑是多样的，本文仅提供一种信息维度上的可能性方案，并不否认其他相关因素的作用。例如，宪法层面制度安排也是央地关系优化的重要内容。此外，本文主要从规范层面对大数据治理技术在优化央地关系作用上加以分析，并未运用经验证据进行实证检验，这可能也是未来该领域研究的可行方向。例如，借助环保、碳中和、财政金融和安全生产等领域丰富且高质量的数据，在未来可尝试对央地关系的相关议题展开实证分析。当然，还需要注意到，大数据的实际使用客观上面临诸多技术难题，真正发挥其积极作用尚需相应条件。一方面，大数据手段对非结构数据的挖掘尚无法直接应用于国家治理实践中。另一方面，因政府相关管理机制缺位，大数据在中国政务领域的实际可用性还有待提升。除此之外，因数据不具有代表性，大数据预测可能存在片面性，与实际科学决策尚有距离。尽管如此，国家在实践层面的探索从未止步。譬如在政策领域，党的十九届四中全会便明确要求“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”。2023年3月，国务院进行机构调整改革，组建了国家数据局，使得大数据建设上升为国家战略。因此，如何在中国的国家治理实践中更好地应用大数据、优化央地关系仍是一个未尽的研究议题。（为编辑便利，未能呈现参考文献）

责编 | 李明蔚

审核 | 袁顺清

文章来源：汤峰,蓝国瑜.大数据治理技术与央地关系的优化——基于信息政治学视角的分析[J].公共行政评论,2023,16（02）:138-156+199.