专业文章丨行政行为合理性的司法考量

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本文作者：王霞律师、郭怡凡律师

2008年陕西省A市人民政府通过招商引资为当地引入台湾一家大型玻璃生产企业（以下称：T公司），兴建浮法玻璃生产线，列入市级重点项目。2021年实现产值12.17亿元，上缴利税1.52亿元，投产至今仅环保设备设施专项投资已达7000余万元，每年的运行费用高达1000余万元，连续多年入选多项环保行业技术名单，先后为超过1000名员工提供就业岗位。

T公司的浮法玻璃生产线主要燃料系统为天然气，备用燃料系统包含3个重油储油罐及附属设施，项目自设计、建设、竣工验收整个流程环节均经环保部门的行政审批许可，取得了环评验收报告、排污许可证等合法手续，项目建设运营合法合规。项目建成后，随着国家对环境保护、污染治理的大力支持，2016年、2020年A市人民政府两次划定高污染燃料禁燃区，T公司位于禁燃区内，在禁燃区内禁止燃用重油。

2020年11月20日至12月23日期间，国家对天然气供应进行调控，优先用于居民生活，对T公司生产用气完全停止供应。为保障安全生产，T公司应急启用重油备用燃料（T公司在诉讼中称储油罐内储存、燃油的是乙烯焦油并非重油），并通过除尘脱硫脱硝烟气设施处理系统进行处理，污染物达标排放。2021年6月，A市生态环境局对T公司在禁燃区内燃用重油作出行政处罚：决定没收T公司燃用高污染燃料的设施，并处罚款人民币15万元。T公司对该行政处罚决定不服，向A市人民政府申请复议，复议维持。T公司向C区人民法院提起行政诉讼。

一、行业特色简介

浮法玻璃制造工艺需要稳定的燃料来源，设计工艺一旦开始必须连续生产不能中断，因此必须采用双燃料供应系统，保证“一用一备”两个供气源。在天然气主燃料系统不能正常工作时（如秋冬季限气、天然气管道意外损坏等情况），必须紧急启用备用燃料系统，以维持连续生产秩序。否则燃料短缺等异常工况将造成玻璃窑炉运行在非正常工况下，轻则加剧玻璃液对窑炉池壁、池底和流液洞的侵蚀，影响正常生产和窑炉寿命，给企业造成较大经济损失；重则造成窑炉坍塌、高温玻璃液泄露，引发重大的安全生产事故。

二、关键问题聚焦

按照现行的《中华人民共和国大气污染防治法》第三十八条第二款：“在禁燃区内，禁止销售、燃用高污染燃料……”以及第一百零七条第一款：“违反本法规定，在禁燃区内新建、扩建燃用高污染燃料的设施，或者未按照规定停止燃用高污染燃料……由县级以上地方人民政府生态环境主管部门没收燃用高污染燃料的设施，组织拆除燃煤供热锅炉，并处二万元以上二十万元以下的罚款”。本案中，T公司的确实施了在禁燃区燃用高污染燃料重油的行为，但若仅仅依据相关法律规定简单的“一刀切”没收备用燃料系统，未考虑到T公司燃用重油的背景、行业特点、备用燃料系统的必要性及重要性、没收设备的严重后果等等因素，看似合法的行政处罚是否符合“合理行政原则”？能否达到处罚的初衷与本心？

三、法律问题分析

（一）适格被告问题

本案由A市生态环境局作出行政处罚，A市人民政府行政复议维持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”因此，本案的适格被告为A市生态环境局及A市人民政府。

（二）级别管辖问题

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十四条第三款规定：“复议机关作为共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。”本案应以A市生态环境局所在地法院，即C区人民法院作为管辖法院。

（三）行政行为合理性分析

第一，备用燃料系统存在的必要性。T公司的主要产品为浮法玻璃，浮法玻璃制造工艺需要稳定的燃料来源，窑炉是企业的“心脏”，平板玻璃窑炉全年无间断高温（1500℃左右）运行是浮法玻璃生产工艺的特点，在窑炉寿命周期内点火后不能停止，否则会造成窑炉坍塌、高温玻璃泄露、生产线损毁，引发重大安全生产事故。因此，备用燃料系统不可或缺。若行政处罚没收T公司的备用燃料系统，就等于变相关闭T公司，T公司20多亿的投资将化为乌有，大量员工失去工作岗位；更甚者，备用燃料系统缺失若引发重大大全生产事故，对人民群众的生命财产安全将造成不可逆转的危害。

第二，备用燃料系统存在的合法性。T公司备用燃料系统自设计、建设、竣工验收整个流程环节均经环保部门的行政审批许可，截至行政处罚时，T公司的排污许可证仍在许可期限内，也就是说其使用重油属于合法行为。且T公司的项目设立在前，禁燃区的划分在后且处于动态调整过程，基于企业对政府信赖利益的保护，禁燃区不应溯及既往。

第三，T公司的主用燃料为天然气，仅在冬季天然气供应不足的紧急情况下燃用重油，具有临时性、偶发性，与《大气污染防治法》第三十八条的“燃用”的内涵、后果有本质区别，不能一概而论、扩大解释。且T公司燃用重油通过除尘脱硫脱硝烟气设施的处理，做到了污染物达标排放，并未对生态环境造成损害，亦未违背相关法律法规制定的初衷。

第四，行政处罚应保障企业的基本生产生活。根据T公司的生产现状，天然气平均日用气量约20万方，拟建的LNG气化站需占地约70亩，基于厂区面积不足、气化站安全间距的限制，天然气站作为备用燃料系统缺乏可行性，也就是说T公司备用燃料系统目前无清洁能源替代方案。在此情况下，T公司已改用非高污染燃料的乙烯焦油作为备用燃料系统，并做到了达标排放，但存放乙烯焦油还必须使用现在的重油储罐作为载体。现今T公司已经积极整改符合规定的情况下，若再没收备用燃料系统，在用气量不足的情况下极易产生严重的安全生产事故，背离了行政处罚的初衷。

四、法院判决

为推进本案行政争议实质性化解，庭前庭后王霞、郭怡凡律师多次通过现场走访、勘查并调研，深入了解企业的生产工艺特点、备用燃料系统及污染治理系统的运行、企业发展面临的困境等等，寻求本案突破点，庭审中代理律师向法官详细陈述项目建设运行全过程及企业特殊生产工艺，经过代理律师多方努力，庭后法官团队赴企业现场实地考察、专家论证，最终案件取得令人欣慰的结果，撤销了“没收燃用高污染燃料的设施”的行政处罚。法院判决：撤销行政复议决定书，变更行政处罚为“罚款人民币15万元”。

五、结语

处罚是手段不是目的。行政处罚的初衷是保护生态环境，优化产业结构，践行绿色发展理念，但处罚的同时更应当考虑到，行政行为不仅要合法合规，更应当具有理性基础，考虑相关因素，使行政处罚的措施和手段控制在合理、适当的限度内，保障企业的基本生产生活。当企业发展遇到无法避免、无法自行解决的困难时，政府应该指导、帮扶企业解决冬季供气不足的根源问题，在企业发展的营商环境与生态保护之间谋求和谐共生的最佳道路。本案中，C区人民法院在尊重A市生态环境局及A市人民政府行政处罚合法性的基础上，充分考量行政处罚的合理性因素，在处罚手段、处罚目的、处罚结果三者之间寻求最佳动态平衡。面对这样的判决结果，T公司欣然接受并承诺今后备用燃料系统的使用严格遵循报备、许可的程序并做到达标排放，坚定不移走绿色发展之路，继续为当地的经济社会高质量发展注入“绿色动能”。

作者介绍

王霞律师，北京市市师（西安）律师事务所合伙人，环境与能源法律事务部主任。

专业领域：环境资源保护，煤炭、化工大型企业法律事务，企业、政府法律顾问，公司投资及合同类事务，知识产权保护，涉及民生的劳动、继承、婚姻等领域，代理行政、刑事、民事诉讼及非诉案件。

郭怡凡律师，毕业于西北政法大学，北京市京师（西安）律师事务所专职律师。

主要从事民商事合同、婚姻家事、行政纠纷、公司股权等领域法律工作。执业过程中，郭律师一直秉承“专业发展，极致服务”的理念，致力为委托人提供最专业、最优质的定制化法律服务，得到了客户的一致好评。