春江水暖 土地市场期待“破冰解冻”——2023年土地市场前瞻

2022年房地产市场经历了一场深度调整，随着供需两端利好政策的逐步加码和释，2023年房地产市场将走出低谷，土地市场作为房地产开发销售的先导指标也将有所恢复。

■城市与区域治理研究院 苏志勇

2022年土地市场落幕，尽管多个城市年末冲刺打响收官战，但难以挽回全年土地市场的低迷境况。

综合各研究机构的数据，2022年无论是推地规模、成交量还是溢价率，都创出了近年来新低，房企拿地热情降至历史冰点。

土地市场的低迷不仅直接影响到房地产开发投资，对地方财政收入也造成严重影响。据财政部数据，2022年1~11月国有土地使用权出让收入51174亿元，比上年同期下降24.4%。

土地市场的良性循环决定了房地产市场的健康发展，房地产市场环境的改变也要求土地市场做出相应调整。近日自然资源部表示，将围绕“稳地价、稳房价、稳预期”总体目标，适时完善现行住宅用地供应政策。在房地产诸多利好政策呵护下，作为房地产开发销售先导指标的土地市场，2023年或将率先迎来转机。

2022年土地市场简要回顾

2022年土地市场全年呈现低迷走势。据中指院针对300城的统计数据，2022年1~11月全国推出各类建设用地规划建筑面积19.8亿平方米，成交15亿平方米，同比下滑12.15%。各类用地土地出让金33630.37亿元，同比下降30.19%。

住宅用地方面，1~11月全国300城共推出住宅用地规划建筑面积70884.64万平方米，同比下降37.61%；成交规划建筑面积46371.94万平方米，同比下降36.38%；住宅用地出让金27566.54亿元，同比下降33.42%；住宅用地平均溢价率为3.28%，同比下降9.33个百分点；流拍地块1085宗，流拍率17.4%。

分城市能级来看，各线城市住宅用地成交量均有不同程度下跌。1~11月一线城市住宅用地成交2723万平方米，同比下降36.7%；二线城市成交17508万平方米，同比下降41.5%；三四线城市成交26141万平方米，同比下降32.4%。

纵观2022年土地市场，总体呈现三大特点：

一是城市和区域之间市场进一步分化。成交价格方面，一二线城市成交楼面地价明显上涨，三四线城市则出现显著下跌。据中指院数据，1~11月份一线城市平均楼面地价达到22381元/平方米，同比上涨38.5%；二线城市7715元/平方米，同比上涨13.7%；三四线城市3047元/平方米，同比下跌16.7%。一二线城市与三四线城市地价差距进一步拉大。一方面反映出开发商拿地偏好更倾向于一二线核心城市，另一方面在于这些城市推出大量核心优质地块吸引开发商拿地。据统计，2022年成交楼面价最高的项目为上海长宁区新泾镇232街坊居住用地，成交楼面价接近10万元/平方米；北京朝阳区太阳宫新区居住用地则以88250元/平方米位居第二；上海徐汇区斜土街道居住用地以86285元/平方米的楼面地价位居第三。

成交额方面，2022年1~11月土地成交居前的省份包括江苏、浙江、山东、广东和四川，其中江苏成交额超5000亿元。吉林、甘肃、宁夏、青海和黑龙江等省份则成交额不足200亿元。1~11月仅海南土地成交金额实现正增长12.81%，天津、辽宁、黑龙江和吉林同比降幅则超过70%。

二是房企拿地积极性减弱，央企国企和城投公司成土地市场绝对主力。据天风证券的统计数据，截至2022年12月23 日，2022年百强拿地企业中，国企（含城投公司）占据 88 家，民企仅12家。其中涉及城投公司数量达到42家。按照省份统计，2022年1~11月，江苏、浙江城投公司拿地金额均超过300亿元；共6个省份城投拿地规模位于100亿~300 亿元之间，包括广东、四川、山东、江西等地；四川、浙江两省城投公司拿地规模同比增幅均超25%。

三是“集中供地”规则逐渐被淡化。2022年在22个集中供地城市中，有14个城市完成了四批次供地，苏州、南京、武汉、徐州、北京等城市则完成了第五批次供地，武汉则完成了第六批次供地，均已突破了自然资源部2021年初制定的“发布住宅用地公告不能超过3次”的集中供地规则。实际上，早在2022年初，北京、青岛、厦门、成都、济南、苏州、重庆和武汉在内的多个城市就已明确表示2022年集中供地批次将由三批次增加至四批次。9月23日，长沙供地云官方发布通知提出调整土地推介方式，“今后不再按年度批次推介土地，更改为年度常态化更新”。在土地市场持续低迷的环境下，“集中供地”规则正在被逐步淡化。

破解土地市场僵局需政策发力

土地市场是房地产开发的先导指标，土地市场的良性循环决定了房地产市场的健康发展，房地产市场环境的改变也反作用于土地市场。

当前房地产市场处于下行周期，突出表现为：一是高周转模式不再，商品房销售周期拉长；二是房企债务压力加大，资金链普遍紧张；三是房价下行压力加大，房地产行业整体利润率明显下滑，甚至面临全行业亏损窘境；四是在上述因素作用下，房企拿地能力和拿地意愿严重下降，导致土地市场持续低迷。

在此背景下，土地市场存在的问题愈发突显，具体表现为：一是土地市场分化加剧，一二线核心城市住宅用地供应严重不足，对后续市场供应将产生影响；大部分三四线城市土地供应过剩，对房价和去库存造成新的压力。二是地价成本过高，一二线城市地价成本在房价构成中占比超过一半，甚至高达70%。从2022年土地成交数据看，虽然溢价率很低，但起拍价格较高，一二线城市成交地价依然很高。三是严苛的土地出让规则限制了房企拿地意愿和能力，比如“集中供地”规则限制了房企的资源调配，造成土地市场进一步分化；过高的“保证金”制约了房企的拿地能力；过于繁琐的竞拍规则影响了房企的拿地意愿。

针对土地市场存在问题，需要从完善政策入手，调整土地市场供应结构、供应方式，盘活存量土地，提高土地利用效率。

首先，在供地结构上，对于人口流入、住房供需矛盾突出的城市要进一步加大住宅用地供应规模，优化供地结构。2022年一二线城市住宅用地供应不足势必为接下来的市场供应产生缺口，使供需矛盾进一步加剧。核心热点城市需加大住宅用地供应以缓解供需矛盾，特别是加大保障性租赁住房的土地供应规模，盘活存量用地，低效的工业用地、过剩的商业用地适时改变土地性质，改造为保障性租赁住房或长租房，以满足新市民、青年人的住房需求。在产业结构布局上本着职住平衡的原则，配套相应的居住用地以满足居住需求。

其次，在供地规则上需做出适当调整。“集中供地”规则作为抑制土地市场需求的产物，已经不再适应当前市场环境，需适时做出调整。地方政府在供地规则上适当做出调整，例如降低土地招拍挂起始价，给房企更大的利润空间；适度降低“保证金”缴纳比例、延缓土地出让金支付时限、调整“竞配建、竞自持”规则等。这些政策措施对提升房企拿地能力，提振拿地信心会有很大帮助。

第三，在供地模式上可尝试尝试“租购并举”。根据现行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，居住用地使用权年限为70年,工业用地为50年,教育、科技、文化、卫生、体育用地为50年,商业、旅游、娱乐用地为40年,综合或其他用地为50年。如果将用地期限做适度合理调整，不仅可以降低开发商一次性成本支出，缓解企业资金压力，而且可以降低购房者购房成本，降低房价。年限到期可与未来的房地产税接轨，通过补缴地价款延续土地使用权年限。

近日自然资源部印发《关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》，提出将改革创新工业用地供应模式，由出让为主向租赁、出让并重转变。未来工业用地供应将细化为长期租赁、先租后让、弹性出让三种形式。未来这种灵活的土地供应模式也可以尝试扩展到商业地产领域，若能实现，将极大缓解重资产房企的资金压力。另外，随着房地产供应模式转向“租购并举”，对租赁住房的开发和运营也可以采取适当灵活的土地出让方式，改一次性缴纳土地出让金为“租购并举”，以减轻房企的经营负担。

2023年土地市场展望

2022年房地产市场经历了一场深度调整，甚至可以说是危机，随着供需两端政策的逐步释放和显效，2023年房地产市场将走出低谷，土地市场作为房地产开发销售的先导指标也将有所表现。展望2023年土地市场，大致可以做如下猜想：

一是土地供应政策将有所调整。近日自然资源部表示，将围绕“稳地价、稳房价、稳预期”总体目标，适时完善现行住宅用地供应政策。规范住宅用地供应信息公开，下大力气推动转变城市土地开发利用方式。未来土地供应政策和土地开发利用方式变革值得期待。“集中供地”规则作为降低土地市场热度的产物，已完成其历史使命，或将不再作为硬性指标考核。各地也将为激活土地市场出台更多利好政策，例如调整土地出让起始价格、降低保证金、延缓土地出让金缴纳期限等。

二是房企拿地积极性将有所恢复。2022年土地市场低迷，很大程度上缘于房企资金压力。随着融资环境的改善，销售的回暖，房企资金链将得以修复，重启拿地热情。但无论是房地产市场还是土地市场，仅仅是大病初愈后的缓慢复苏，出现V型反转的可能性不大，所以2023年土地市场不会出现报复性反弹，而是呈现小幅缓慢回升态势，整体呈现前低后高走势。

三是收并购或将成为获取土地的重要方式。经历了2022年的跌宕，房地产市场经历一场大洗牌，不少房企已经倒下，市场面临出清，出险房企手中大量项目和土地被摆上货架。近日银保监会表示，将积极满足优质头部房企合理融资需求，做好房地产并购融资支持。头部优质房企通过土地二级市场将有机会以较低的成本拿到更多优质土地。

四是城投托底拿地将退潮。2022年城投托底拿地成为土地市场的明显特征，但这一方面为地方财政带来更大压力，另一方面由于地方城投不具备专业开发能力，对开发进度将产生影响。2022年10月14日，财政部印发《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》，指出严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。随着政策的落地，2023年城投托底拿地将逐步退潮。