浅析土地闲置成因及认定的几个法律问题——以云南楚雄石艺城项目无偿收回土地通知被撤销为例

【基本案情】

2008年8月12日，云南省楚雄州某县政府（以下简称某县政府）与云南丽石石材工贸有限公司（以下简称云南丽石公司）签订《招商引资协议书》，承诺提供约300亩土地作为云南丽石公司开发建设“中国苴却石艺城”的项目用地，并载明“根据乙方（云南丽石公司）用地申请，负责与土地所有者做好协调工作，并以×万元／亩综合优惠地价向乙方提供土地约300亩，征地超出资金由甲方负责……用地性质为工业用地，用地年限为50年……”等相关内容。该项目因有利于开发楚雄州境内丰富的石材资源、变资源优势为经济优势、进一步优化资源配置、做大做强石材产业和提高资源利用效益，先后3次被列为云南省省级重点建设项目。

为了便于开展工作，2010年6月21日，云南丽石公司法人代表在云南楚雄州某县成立了永仁丽石石材工贸有限公司（以下简称永仁丽石公司）。但新公司的设立并没有使得项目得以顺利进行，“中国苴却石艺城”从招商引资到开发建设层层受阻。

2012年，云南楚雄州公共资源交易单位通过挂牌出让了两宗土地，即永仁丽石公司于2013年竞得案涉两宗土地共计270亩，后双方又签订了《项目补充协议书》。

永仁丽石公司称，由于其获得的土地并非净地，而是落差达60米的山地，且内有长416米、宽120米、深35米的沟。同时，地表还有拒绝搬迁的砖瓦厂（2015年搬走），以及相关单位正在办理的原村集体涉及贪腐案件的地块，种种原因使得永仁丽石公司多年不能正常施工。

2016年5月25日，永仁丽石公司拿到最后一本《国有土地使用权证》。同年12月31日，永仁丽石公司拿到《建设工程规划许可证》。2019年4月30日，云南省楚雄州某县建设局给永仁丽石公司颁发了第一期项目的《工程施工许可证》，于是，永仁丽石公司的车间开始全面开工建设。

由于项目土地多年未开发，2017年5—6月，相关单位受到了上级督察单位查处。

永仁丽石公司提供的材料显示，2016年年初以前，在“中国苴却石艺城”开发项目尚有一本土地证未发、其他多种许可证都没有的情况下，2015年7月7日，某县政府就以“地质灾害”为名下达了停工通知。此后，自2016年2月至2019年3月底，永仁丽石公司先后收到来自某县水务局、住建局的系列责令整改和停工通知。2019年3月至8月，该县自然资源部门连续4次下发“限期动工建设通知书”“闲置土地情况告知书”和“闲置土地调查通知书”。上述种种行为致使永仁丽石公司无法正常开展生产经营，严重打击了原有的投资商和施工企业的信心，导致合作企业纷纷毁约，项目施工无法进行。

2020年2月5日起，受新冠肺炎疫情影响，云南省要求所有项目停工停产。某县政府也按照楚雄州政府要求，对疫情持续时间进行了认定，并扣除疫情持续期一年。但同年的2月18日，某县自然资源局作出《闲置土地认定书》，单方面认定项目地块长期闲置的责任在永仁丽石公司。以此为据，4月24日，某县政府作出《征缴土地闲置费决定书》，要求永仁丽石公司缴纳土地闲置费515万元。

永仁丽石公司随后向楚雄州自然资源和规划局提起行政复议，但被驳回；永仁丽石公司又先后向楚雄州某县法院、楚雄州中级人民法院、云南省高级人民法院上诉，均以败诉告终。永仁丽石公司认为，三级法院作为核心证据的《国有土地使用权出让延期开工补充协议》（以下简称补充协议）由某县自然资源局提供，该文件是一份拼凑而成的伪证。为此，永仁丽石公司申请西南政法大学司法鉴定中心对补充协议进行司法鉴定。今年4月14日，西南政法大学司法鉴定中心作出司法鉴定，证实了某县自然资源局拼凑伪证的事实。永仁丽石公司随即向楚雄州人民检察院申请抗诉，该检察院受理了永仁丽石公司的抗诉申请，但对于西南政法大学司法鉴定这一证据没有在笔录中示明，更没有采信，也未给予任何解释，便作出了《不支持监督申请决定书》。

永仁丽石公司认为上述决定书回避了西南政法大学司法鉴定这个核心证据，遂向最高人民法院提起申诉。

近日，鉴于某县政府是某县自然资源局的上级，负有监管责任，永仁丽石公司又将某县政府作为被告，向楚雄州中级人民法院提起行政诉讼，请求判令继续履行被告与原告于2008年8月12日签订的《招商引资项目协议书》，并请求判令被告赔偿原告各项损失2.5亿元（暂定）。今年8月25日，楚雄州中级人民法院开庭审理永仁丽石公司诉某县政府行政赔偿案，法官要求被告方提供该案核心证据——补充协议的原件时，被告方却表示“原件已丢失”。

然而，在案件审理期间，在相关事实有待司法认定的情况下，某县政府向永仁丽石公司下发了《无偿收回土地通知书》。为此，永仁丽石公司向楚雄州人民政府提起了行政复议。近日，云南省楚雄州政府作出《行政复议决定书》，撤销了某县政府针对永仁丽石公司作出的《无偿收回土地通知书》。

【法律评析】

土地闲置是当前土地资源利用和管理中一个值得关注的问题。国家为了制止或减少农村土地荒废的情况出现，制定了《闲置土地处置办法》。但是，从各地闲置土地案例来看，非净地出让等原因导致的闲置土地无论是宗数还是面积都占有一定比例。结合本案，依据现有材料，本文浅析一下永仁丽石公司闲置土地成因及认定的若干法律问题。

首先，永仁丽石公司主观上没有让土地闲置的动机，也一直在配合政府工作，涉案项目于2019年才开工完全系由客观原因及当地行政机关怠于履行法定职责所导致。材料显示，永仁丽石公司在2008年与某县政府签订招商引资协议后，直到2019年才取得了全部土地证及部分施工许可。建筑法规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。因此在没有施工许可的情况下，公司无法进行开发。该事实充分说明了永仁丽石公司不存在土地闲置的故意。

其次，案涉项目是一个整体项目，车间已经开始施工，应当视为项目整体已经施工，不存在土地闲置的情形。案涉项目只有一个规划许可，说明该项目属于一个整体项目，统一规划，统一协调建设。实践中，一个开发公司无法负担所有建筑同时开工的成本，存在大量分期建设的情形。因此某县自然资源局再下达闲置土地的处罚确实不当。

最后，疫情属于不可抗力。根据《自然资源部办公厅关于防控疫情期间适当调整国有建设用地使用权供应和履约监管工作的通知》（自然资办函〔2020〕199号）的规定，“对受本次疫情影响未能竣工的，疫情持续期间不计入违约期”。工程开工建设涉及不可抗力的原因，政府相关部门应当充分考虑这一因素。

本案所反映出的闲置土地认定及收回问题，涉及较大的经济利益，实际操作也比较复杂。因此，正确使用相关法律法规，准确认定事实，按照法定程序操作，才能保证执法正确，顺利收回闲置土地使用权。

关于认定、收回闲置土地，国土资源行政主管部门有着严格的程序规定：一是进行立案，调查取证，认定事实。二是应告知当事人有“要求听证”的权利。三是在报原批准机关批准后，下发收回闲置土地决定书，送达当事人，并告知当事人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利，被收回的土地上已经依法设立抵押权的，应当通知抵押权人。四是收回《建设用地批准书》或者终止土地使用权出让合同，注销国有土地使用权证书。五是通知计划、规划、建设等部门撤销有关批准文件。六是对收回土地使用权事项进行公示，至此完成对土地使用权的收回工作。

综上所述，强化闲置土地的认定及收回，首先应从规范地方政府行为入手。本案关于闲置土地的认定值得商榷，从现实情况看，曾经招商引资来的企业与当地政府部门间存在诸多亟待解决的矛盾和问题。很多地方重视招商引资并制定了一系列有效覆盖企业的服务体系，某县政府应该顺势而为，推动各项助企纾困政策落实，使省级重点建设项目早日建成，做大做强当地石材产业和提高资源利用效益。反之，如果政府部门不能帮企业纾困解难，反而对企业无情执法、机械执法，将会严重影响到当地的投资环境。（作者贾霆 单位：北京霆盛律师事务所）

（本文刊发于2022年11月1日中国商报法治周刊3版）