包刚升 | 被误解的民主

本文节选自：《被误解的民主》

作者：包刚升

出版社：法律出版社

本书书名题目取自包刚升在《东方早报》的知名系列“民主三论”。本书为其就民主与民主转型、国家治理、中国改革等相关问题的的思想评论合集。书中作者主要从政治学的角度，讨论民主转型、国家治理、政治转型以及中国改革。

在民主问题上，最大的危险是一脚跨出一种意识形态的同时，便马上一脚跨入了另一种意识形态。这样，对民主的理解就容易停留在“好的”或“坏的”这样的思维层次上。更需要思考的，乃是全球背景下真实的民主经验与转型逻辑。

随着乌克兰政治危机的继续发酵，民主成了国内公共领域的重要议题，随之而来的是很多争论。乌克兰街头运动迫使前总统亚努科维奇离开总统府的当日，中国国内网络互动媒体上竟出现了两种截然相反的声音：一种认为乌克兰的民主成功了；另一种认为乌克兰发生了政变。两者认知差距之大，令旁观者感到扑朔迷离。此后，关于街头政治的争论也成了网络互动媒体的热门话题。联系到此前媒体对于泰国、委内瑞拉、埃及等国政治乱象与街头政治的报道，这个问题似乎愈显复杂。但是，事实上，很多争论都源自对民主存在着普遍的误解。

误解一：民主主要是一个政治哲学命题？

目前国内学界和媒体通常把民主当成一个政治哲学问题来处理。比如，最常见的讨论议题包括民主是否优于其他政体，以及民主的优势与弊端等；最经常被提及的人物包括法国启蒙思想家卢梭，法国思想家托克维尔和《民主新论》作者萨托利等；最著名的引用语包括“民主是个好东西”（哈佛大学教授塞缪尔·亨廷顿在《第三波》前言中的话），以及“多数的暴政”等。这些热点内容大致反映出国内对民主问题的关注重点与普遍认知。

民主的哲学思辨当然非常重要。但是，最近半个世纪以来，民主主要是一个转型问题。离开转型谈民主，意义不是太大。与哲学思辨相比，转型研究更多关注经验世界已经发生什么和正在发生什么，而非“应该”发生什么。但实际情况却是，民主的哲学思辨是一个热门话题，转型的经验研究却鲜有人问津。很多人对乌克兰、泰国、委内瑞拉与埃及转型乱象的惊讶、困惑乃至大感失望，主要缘于大家对转型的经验知识知之甚少。如今，大众视野里的民主要么是政治哲学意义上的民主，要么是作为发达国家民主典范的英美民主。前者往往把民主理解为一个“应然”的问题，后者容易把民主过分理想化。但是，特别是对于发展中地区来说，经验世界里的民主与实际发生的转型，跟前面两种解读都相去甚远。所以，只有关注转型问题，才不会以过分简单化的思维来理解民主。

误解二：转型是一个单向线性的进程？

即便进入经验世界，不少人容易把转型理解为一个单向线性的进程，众所周知的转型三步曲是：旧政体的瓦解、新政体的创建和新政体的巩固。顺利完成转型三步曲的最著名案例要算美国。美国人第一步是通过1776～1783年的独立战争赶走了英国人，旧政体瓦解了；第二步是1787年制定宪法以及随后建立联邦政府，新政体创建了；第三步是宪法的有效运转及政治制度的完善，新政体巩固了。

但是，需要提醒的是，美国通常被视为政治发展的特例。其他大国——诸如法国、德国、意大利、日本等，从传统政治向现代政治的转型都经历过较为曲折的过程，这些国家至少都经历过一次民主政体的崩溃。法国经历过共和制与君主制的反复，“二战”以后还遭遇了第四共和国的严重危机。后面三个国家则都经历过军国体制和第二次世界大战之后的政治改造。至于属于第三波民主国家的西班牙、韩国、智利、巴西、土耳其等国无不经历过类似的曲折进程。在这些国家的历史上，政变随时可能发生，内战亦非没有可能——比如西班牙内战就与转型有关。从很多国家的经验来看，转型就如同新政体的分娩过程，可能伴随着巨大的痛苦与反复的挣扎。这样，就不难理解乌克兰的转型难题与政治危机。有的国家至今还在转型道路上徘徊，比如泰国。

误解三：政体要么民主要么不民主？

这是政体类型的经典两分法，这种两分法在1974年启动的第三波民主化之前并无大碍。但是，第三波以来的重要现象是出现了大量的“两不像政体”（hybrid regime）。这一现象国外已经有较多研究，国内学界对此介绍较少。“两不像政体”顾名思义，就是既非标准的威权政体，亦非标准的民主政体，而是介于两者之间。其常见特征是：主要行政长官和议员通常由定期选举产生，普通选民的投票能发挥实际作用，选举过程中存在不同力量的政治竞争；但是，这些国家的选举过程并没有做到自由和公正，通常存在不同程度的选举舞弊和欺诈，当选的执政者则常常利用行政资源压制反对派和媒体，进行各种政治操纵，甚至为一己之私而推动修宪。正因为这些特征，国际学界通常把“两不像政体”视为威权色彩浓厚的政体类型。借助这一概念，大家就更容易理解一些转型国家正在发生的事情。

关于乌克兰国内政治危机的争论，很大分歧就出现在对其基本政体类型的判断上。持政变论者认为乌克兰此前符合立宪民主政体的标准，相反观点则把乌克兰视为某种程度的威权体制类型。按照自由之家与“政体Ⅳ”两大国际机构的评级，乌克兰可以被归入“两不像政体”的类型，也就是说乌克兰的政体具有相当程度的威权色彩。所以，乌克兰政治危机中的法理问题没有那么简单，并不像一是一、二是二这般清晰。讨论乌克兰政治危机的另一种观点认为，需要区分民主政体下的街头运动与其他政体下的街头运动，这当然是对的。但是，不能把乌克兰的政治运动简单视为民主政体下的街头政治。转型国家不能排除的一种情形是，总统或总理一旦当选并采取违反宪法或法治原则的政治行动时，现行的正式制度框架可能会失去有效制约总统或总理权力的力量。一些国家街头政治的兴起，就与此有关。更为复杂的是，尽管泰国与乌克兰同样面临街头政治的问题，但泰国总理英拉·西瓦那与乌克兰前总统亚努科维奇在很多问题上的做法存在重要差异。国际上一般认为，英拉当选总理以来大体上没有采取过与宪政或法治原则相抵触的政治行动。因此，街头政治的法理问题并没有那么简单。

误解四：不民主就是因为不民主？

这种表述本身容易招来误解，但某些流行观点的逻辑正是如此。当讨论亚努科维奇的总统权力如何不受约束时，有观点认为这是“因为乌克兰缺乏宪政”。这种见解的问题是，不能用“缺乏宪政”来解释“总统权力不受约束”，因为在这种情境下“总统权力不受约束”本身就等于“缺乏宪政”。这种解释会变成同义反复。再进一步说，倘若宪政是宪法的统治，那么宪法本身又如何统治呢？在政治上，宪政本身是无法自我实施的。

背后的深层逻辑是，不少人把民主的文本或宪法简单地视为一套可拆卸的政治装置。一旦一个国家安上这套政治装置，该国就变成民主国家或立宪国家了。但实际上，民主的文本或宪法本身不过是几张纸而已。民主的文本或宪法能否生效，能否运转起来，以及能否运转得好，全赖实际的政治过程，全赖主要政治力量的所作所为，全赖政治家的领导力与选择。所以，民主这套政治装置究竟怎样，不仅取决于这套政治装置本身，更取决于安装和操作这套装置的人。很多国家面临的问题是：为什么制定了宪法和确立了民主框架，这套政治装置仍然无法运转？或者，为什么这套政治装置启动以后，就背离了原本的设计机理和设计初衷？这是比同义反复的解释与思考更有价值的问题。

误解五：民主搞不好是因为民主本身不好？

在全球范围内，有些国家的民主搞得不怎么好，比如债台高筑和陷入经济困境的希腊，民选政府经常面临政变或街头政治威胁的泰国，启动转型后陷于教派冲突和军队干政的埃及，等等。一些国家甚至由过去尽管毫无生机却拥有稳定与秩序的社会，变成了彻底的一团糟。所以，一种论调认为民主成了这些国家的祸害。但是，民主搞得好不好与民主本身好不好，是两个问题。用并不准确但容易理解的话语来说，这就好比汽车开得好不好与汽车本身好不好，是两回事。车开得好不好，既取决于车本身，又取决于谁来开以及如何开。即便是一部好车，若遇到一个糟糕的司机，同样容易出问题。所以，在马路上看到有人车开得不好，出现故障，甚至遭遇车祸，都无法得出汽车本身不好的简单结论。况且，还有大量的汽车不仅行驶速度很快，而且还相当稳定。至于有人认为，既然汽车可能有故障或出事故，还不如骑自行车来得稳当，这种观点就更是荒唐。

民主搞不好的直接问题是不会搞民主。民主要搞好，既涉及一套基于民主文本和宪法条款的制度安排，又涉及政治精英和主要政治力量的信念与行为，还涉及最初的民主实践能否常规化、惯例化与稳定化。这里的任何一个方面要搞好，都太不容易。转型困难国家的一个重大挑战，是此前的旧政体没有给新政体留下多少有利的遗产，反而是留下了很多沉重的包袱。一位美国学者在评价埃及转型时这样说：“对民主而言，威权政体是一所糟糕的学校。”以埃及为例，复杂的教派冲突、政治上强势的军队、缺乏充分民主信念的精英阶层、落后的经济社会状况都是转型的阻力，当然也都是政治搞不好的原因。但是，这些问题没有一样是民主本身造成的，而都是此前统治的遗产。所以，这样的国家民主搞不好很可能是此前的负资产过于庞大，而不能简单归咎于民主本身的问题。

误解六：民主重在选举竞争与权力制衡而政府效能无关紧要？

很多人受启蒙运动以来的政治哲学影响极大，一谈到民主就马上想到分权制衡这几个字。英国思想家洛克和法国思想家孟德斯鸠的分权学说被视为启蒙时代以来政治理念的正统，《联邦党人文集》中更受重视的是关于联邦制与三权分立的篇章。当然，对现代民主来说，分权制衡非常重要。但是，把民主仅仅理解为分权制衡就有失偏颇。实际上，只有政治参与、政治竞争、宪政约束与分权制衡，没有相当的政治权威与政府效能，任何政府都是难以为继的，民主政体将无法维系。英国宪法学家白芝浩认为，先要有权威，然后才谈得上限制权威。美国思想家汉密尔顿在《联邦党人文集》中更是大篇幅地论述有效政府如何必要，以及政府效能不可或缺。

对不少转型国家来说，无法通过民主的方式形成有效的政府能力，是民主搞不好的重要原因。政府缺乏效能的常见情形包括：行政权与立法权的冲突、无法形成多数派执政党、议会政党数量的碎片化、政治领导层阶层缺乏领导力和政治技巧，以及缺乏功能健全的官僚系统，等等。在保证政治参与和政治竞争的同时，民主政府同时还必须有所作为，这样才能维系其民主政体本身。如果民主政府缺乏效能，从消极方面讲，政府可能会陷于瘫痪，政治竞争与分权制衡将演变为不同政治家与党派的恶斗；从积极方面讲，政府将无力应对重大的政治经济问题，无法在市场改革与经济发展等关键问题上达成绩效，也就无法通过提高新政体的绩效合法性来强化程序合法性。有民主而无效能，终将损害民主本身。

误解七：不同国家的民主模式都是相似的？

国内媒体讨论民主通常比较粗放，仿佛不同国家的民主模式都是相似的。经典的政体类型学区分了不同政体类型的差异，但民主政体内部的模式差异却没有受到应有的重视。实际上，不同民主国家制度模式的差异是很大的，这些国家在政府形式、选举制度、政党体制和央地关系上均有不同的制度安排和不同组合。现有研究认为，不同的制度模式有着不同的政治逻辑，同时不同的制度模式还需要考虑与一个国家经济社会条件相匹配的问题。总的来说，不同的民主制度模式可能会导致不同的政治后果。

拿乌克兰的政治危机来说，原因当然是多方面的。但是，半总统制的政治架构无疑难辞其咎，这是导致这场政治危机的重要制度成因。乌克兰经历过涉及总统、总理与议会三大核心权力机构关系的多次修宪和改革，但该国总体上属于半总统制模式。半总统制的最大问题是，总统与议会之间、总统与议会任命或选举的总理之间容易发生严重的政治对抗。出任总理的女性政治家、主要政党领导人季莫申科被总统亚努科维奇投入监狱，正是在这种制度背景下发生。这种政治架构和此类事件逐步瓦解了亚努科维奇作为总统的权力基础与合法性基础。（吊诡的是，半总统制这种饱受争议的制度模式在第三波民主国家中扩展还很快。）另外，乌克兰还面临着不同地区的认同冲突，这种认同冲突与族群和语言因素有关。如今，这种冲突的焦点出现在克里米亚。从制度视角看，民主政体下不同的制度模式设计——特别是选举制度和央地关系上的制度安排——被视为一种解决国内族群和地区冲突的工具。所以，民主制度模式的多样性也是一个关键问题。

总之，民主——特别是作为转型问题的民主——的真实逻辑不同于这些广为流传的误解。国内公共领域的通病是把民主问题口号化与简单化，结果是整个社会中民主与转型常识的稀缺。过去三十多年，中国社会试图走出一条摆脱单一意识形态禁锢的新路。但在民主问题上，最大的危险是一脚跨出一种意识形态的同时，便马上一脚跨入了另一种意识形态。这样，对民主的理解就容易停留在“好的”或“坏的”这样的思维层次上。更需要思考的，乃是全球背景下真实的民主经验与转型逻辑。

他山之石，可以攻玉。

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编辑 | 李昱蒙

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