行政诉讼如何收集证据？

以下文章来源于段和段（西安）律师事务所，作者雍秦权律师；本文版权归作者所有，转载仅供交流学习，如有异议请私信联系删除

序言：实务中，当事人与行政机关就行政行为发生争议的情况并不罕见。争议发生后，很多当事人或代理人因认为“行政诉讼胜诉率偏低”、“行政复议程序空转”，不愿通过行政诉讼和行政复议的方式解决问题。实际上，根据某铁路法院内部的统计，近年来政府部门在行政诉讼中的败诉率日益升高，行政诉讼显然不是“走形式，走过场”。

为了帮助当事人借助行政诉讼维护自身合法权益，帮助大家了解行政法相关的内容。笔者收集了近百份调查问卷，初步了解受访人对行政法、行政诉讼、行政复议中遇到和感兴趣的问题，拟通过系列普法文章的形式分享笔者对于这些问题的认识，并探讨实践中能够切实解决这些问题的方式。本期我们一同了解：行政诉讼中如何收集证据？

01 通盘考虑案件，确定收集证据的范围

行政诉讼作为对抗性极强的司法活动，行政相对人为获取有利于己方的结果，举证时不应当将目光局限于《行政诉讼法》第34条所确定的“行政机关对行政行为合法性举证”的原则，而需要通盘考虑案件情况，对以下七个方面，进行证据收集。

（一）证明与行政行为有利害关系的证据

《行政诉讼法》第25条第1款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”对于“有利害关系”这一点有关法律法规并没规定特别的举证规则，这意味着行政诉讼中“有利害关系”这一点需要由原告举证。

因实务中行政相对人最容易忽略“有利害关系”的举证，在很多面向行政机关应诉的内部培训上，专家们都会强调行政机关需要对“利害关系”这个点进行重点答辩。实务中，利害关系的认定较为复杂。对于行政许可、行政处罚等有明确相对人和利害关系的案件利害关系的认定相对较为清晰，但是对于涉及到民事权利的部分需要区分债权、物权等不同权利区分对待。例如，对于被拆迁房屋发生继承但房屋并未登记在原告名下时，如果原告要求行政机关对继承人履行安置补偿职责，就需要原告先通过析产诉讼确定对房屋的权属，否则原告不具有行政诉讼主体资格。笔者作为某区政府代理人所代理的(2020)陕71行初934号行政案件、(2021)陕行终205号行政案件就是以不具有利害关系为由进行抗辩，并得到了法院支持。

（二）证明起诉期限未经过的证据

虽然法理上行政机关行政行为的作出需要到达行政相对人。但是实践中总因为各种原因，行政机关持有的行政行为作出的证据和行政相对人主张“知道或应当知道”行政行为的时间不符。鉴于此，行政相对人有必要在准备阶段围绕“知道或应当知道”行为的证据予以收集，避免行政机关以期限经过进行抗辩。

（三）证明行政行为违法的证据

根据《行政诉讼法》第70条，行政行为违法主要体现以下六个方面：

（1） 主要证据不足；

（2） 适用法律、法规错误；

（3） 违反法定程序；

（4） 超越职权；

（5） 滥用职权；

（6） 明显不当；

收集“证据”主要是围绕主要证据不足展开，需要结合行政机关所持有的案卷信息来以及行政相对人所掌握的案件证据材料来确认。对于一些特殊案件，需要通过民事诉讼的方式来为行政诉讼准备“证据”。例如公司登记类案件，为了撤销法定代表人变更登记，可以通过民事诉讼否定有关决议的效力，进而否定掉公司登记机关作出法定代表人所依据的决议的事实依据。

（四）证明行政行为违法的“规范类”证据

行政法律规范层级繁杂、浩如烟海，不但行政机关有时也会适用错误的行政规范。法院审理案件的法官有时也因没有精力去检索行政法律规范，而适用错误的行政法律规范。

对于前述违法的六个方面中：适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当这几点都需要通过原告收集相关“规范”予以证明。

展开来说，对于适用法律问题，行政机关在采取行政处罚、行政许可、行政强制等行政行为时一般会在有关文书中表述所适用的法律法规，同时《行政诉讼法》第34条也规定了行政机关需要对行政行为所依据规范性文件举证。但是，实务中行政机关所援引的法规一般是与其行政机关级别最为接近的一级行政规范（比如西安市城市管理和综合执法局在采取市容园林方面的执法活动时会援引《西安市城市市容和环境卫生管理条例》而非《陕西省城市市容环境卫生条例》），实务中有时会出现适用的下位法内容违反上位法或超越上位法授权的情况，或者上位法修改但适用的下位法并未进行对应调整。这就需要行政相对人在审查适用法律问题时需要跳出行政机关所适用的该层级的规范，与上级法律法规进行核对来确定所适用的法律法规本身是否存在问题。同时对于法律的理解差异也会导致适用法律存在问题，比如该行为究竟属于行政处罚事项还信访事项将决定该行为应当适用行政处罚程序处理还是信访程序处理，行政机关对行政行为性质的理解偏差也会导致行政行为适用法律错误。

对于违反法定程序问题，常见的诸如应听证未听证、没有告知陈述申辩权利等，目前各个职能部门都出台了规范行政行为的程序性管理办法，可以通过检索这些管理办法来审查行政机关是否存在违反法定程序问题。

对于超越职权滥用职权问题，绕不过行政诉讼的一个难点，即如何确定行政机关的职权。职权问题涉及到不同部门间的协调问题、涉及到上下级之间的分工问题，实际情况非常复杂。因篇幅限制，这个问题笔者拟在后续的文章中予以展开。

对于明显不当问题主要发生在行政处罚领域，目前行政机关普遍出台了行政处罚自由裁量权的有关细则和规定。可以收集并比照这些细则和规定来确定是否存在处罚明显不当的问题。

（五）行政机关举证的证据

行政诉讼法不但对行政机关赋予了严格的举证责任，同时也规定了如果行政机关无正当理由逾期提供证据将导致证据失权，即在法律上视为“没有相应证据”。实务中，因为信息传达错误、行政机关对于司法程序不重视、行政行为本身存在瑕疵等原因，行政机关逾期举证的情况较为常见，为了尽善尽美，行政相对人在参与行政诉讼时应当注意行政机关的举证期限，或者通过证据交还制度充分把握“确认行政机关证据失权”的机会。

（六）不作为案件中“向被告提出过申请”的证据

《行政诉讼法》第38条第1款规定了对不履行法定职责案件原告应当举证向被告提出过申请的证据。提出申请的证据一般采取EMS邮寄后留存回单或电子回单的方式固定。需要注意的是在政府普遍设立政务服务中心的情况下，申请的受理部门和申请事项的审批部门往往不是一个部门，后续的诉讼请求也需要根据实际情况区分对待。

（七）赔偿、补偿案件证明“行政行为造成的损害”的证据

《行政诉讼法》第38条第2款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”以及行政诉讼法司法解释第47条第三款规定：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”。

实务中，尤其是在强拆案件中，很多原告会以这两条为由，认为财产因行政机关违法行为毁损灭失，所以不应当由其承担举证责任。这种认识无疑是非常错误的。首先，“原告应当对行政行为造成的损害提供证据”蕴含两层含义，一、行政行为与损失间存在因果关系，二、产生损失的大小。例如，强拆案件中政府将行政相对人厂房强推，行政相对人主张厂房内机械设备的损失，这个时候行政相对人就需要举证：一、行政机关推房子的行为导致了机械设备损坏灭失；二、机械设备残值。而不能说行政相对人只要证明行政机关推厂房违法，人民法院就需要酌定厂房内设备损失。

02 通过政府信息公开获取行政相对人没有掌握的证据

对于一些关键性证据，例如，拆迁案件中征地征收实施完成情况的材料，行政许可案件中行政许可所依据材料，均可以通过政府信息公开的方式获取。政府信息公开的具体操作笔者拟在后续的文章中予以展开。

03 结合相关法律规定审查并补充收集证据

行政诉讼的证据要求比民事案件要高，除需要满足行政诉讼法、行政诉讼司法解释、行政诉讼证据若干规定外，实务中法院在审查证据时也会适用民诉法司法解释，例如民诉法司法解释规定：“单位向人民法院提出的证明材料，应当由单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章，并加盖单位印章。”笔者作为某市自然资源和规划局代理人，在办理的(2019)陕7102行初2908号案件中，以本条为依据以相对人所出具的村委证明没有经办人或负责人人员签字为由，提出该村委证明不具备合法性观点，便得到法院支持。

司法层面的规范外，证据收集还应当考虑行政执法程序方面的规范，以补充收集证据。例如《行政处罚法》规定：“处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。”行政实务中，因为编制所限，执法人员不一定具有执法资格，案件办理中也不一定会有两名人员到现场调查，行政相对人在处理相关案件时便可以此为突破口，通过调取现场监控录像确定执法人员并对执法人员执法资格进行确认。