乙方应当如何认识审计机关在政府投资项目工程价款结算中的地位

在政府投资项目中，工程竣工验收交付后甲方往往不独立自主办理建设工程价款结算，而是直接将乙方的结算书交给地方各级审计机关去审计，往往又以审计机关的审计结论金额直接作为工程价款结算金额。

乙方往往对审计机关审计结论金额并不满意，甚至认为错误不出向推翻审计结论金额。而要推翻国家各级审计机关对的工程价款审计结论，首先就是要正确

一、根据《审计法》有关规定，审计机关是行政机关，其审计行为及审计结论是行政监督。

《中华人民共和国审计法（2006修正）》第二十二条规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”

第四十八条规定：“被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。”

第五十三条规定：“除本条例第五十二条规定的可以提请裁决的审计决定外，被审计单位对审计机关作出的其他审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”

《中华人民共和国预算法（2018修正）》第八十九条规定：“县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督。”《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”

《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》规定：“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”

由上述法律法规及规范性文件来看，审计机关是行政机关，其对工程建设单位进行审计是一种行政监督行为。由于审计机关的审计内容、审计规则、审计目的、审计程序的行政审计，与甲方根据《建设工程施工合同》条款约定及履约情况对乙方报送的工程价款结算进行审核有根本性的不同，除了可能存在某些部分的部分内容重叠之处之外，从根本上与《建设工程施工合同》当事人之间平等主体间的民事法律关系性质不同，因此审计机关的审计行为及审计结论完全是一种行政监督。

二、审计机关无权对《建设工程施工合同》中平等民事主体之间法律关系的价款争议进行裁判，审计报告更不可能是民事法律关系的生效裁判文书，甚至都不是一份完全真实、合法、有效并具有充分证明力的民事证据。

《中华人民共和国宪法》

第九十一条　国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。

审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

第一百二十七条 监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。

第一百二十八条 中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。

第一百三十一条 人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

第一百三十一条　人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

第一百三十六条　人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

《中华人民共和国民事诉讼法》

第六十六条 证据包括：

（一）当事人的陈述；

（二）书证；

（三）物证；

（四）视听资料；

（五）电子数据；

（六）证人证言；

（七）鉴定意见；

（八）勘验笔录。

证据必须查证属实，才能作为认定事实的根据。

第六十七条　当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。

当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。

人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。

第七十一条　证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据应当保密，需要在法庭出示的，不得在公开开庭时出示。

第七十九条　当事人可以就查明事实的专门性问题向人民法院申请鉴定。当事人申请鉴定的，由双方当事人协商确定具备资格的鉴定人；协商不成的，由人民法院指定。

当事人未申请鉴定，人民法院对专门性问题认为需要鉴定的，应当委托具备资格的鉴定人进行鉴定。

最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释规定：

第九十三条 下列事实，当事人无须举证证明：

(一)自然规律以及定理、定律;

(二)众所周知的事实;

(三)根据法律规定推定的事实;

(四)根据已知的事实和日常生活经验法则推定出的另一事实;

(五)已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实;

(六)已为仲裁机构生效裁决所确认的事实;

(七)已为有效公证文书所证明的事实。

前款第二项至第四项规定的事实，当事人有相反证据足以反驳的除外;第五项至第七项规定的事实，当事人有相反证据足以推翻的除外。

第一百零四条 人民法院应当组织当事人围绕证据的真实性、合法性以及与待证事实的关联性进行质证，并针对证据有无证明力和证明力大小进行说明和辩论。

能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定的证据，应当作为认定案件事实的根据。

第一百零五条 人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审核证据，依照法律规定，运用逻辑推理和日常生活经验法则，对证据有无证明力和证明力大小进行判断，并公开判断的理由和结果。

第一百二十一条 当事人申请鉴定，可以在举证期限届满前提出。申请鉴定的事项与待证事实无关联，或者对证明待证事实无意义的，人民法院不予准许。

人民法院准许当事人鉴定申请的,应当组织双方当事人协商确定具备相应资格的鉴定人。当事人协商不成的,由人民法院指定。

符合依职权调查收集证据条件的，人民法院应当依职权委托鉴定，在询问当事人的意见后，指定具备相应资格的鉴定人。

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（一）

第十九条 当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。

因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款。

建设工程施工合同有效，但建设工程经竣工验收不合格的，依照民法典第五百七十七条规定处理。

第二十条 当事人对工程量有争议的，按照施工过程中形成的签证等书面文件确认。承包人能够证明发包人同意其施工，但未能提供签证文件证明工程量发生的，可以按照当事人提供的其他证据确认实际发生的工程量。

第二十八条 当事人约定按照固定价结算工程价款，一方当事人请求对建设工程造价进行鉴定的，人民法院不予支持。

第二十九条 当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议，诉讼中一方当事人申请对工程造价进行鉴定的，人民法院不予准许。

第三十条 当事人在诉讼前共同委托有关机构、人员对建设工程造价出具咨询意见，诉讼中一方当事人不认可该咨询意见申请鉴定的，人民法院应予准许，但双方当事人明确表示受该咨询意见约束的除外。

第三十一条 当事人对部分案件事实有争议的，仅对有争议的事实进行鉴定，但争议事实范围不能确定，或者双方当事人请求对全部事实鉴定的除外。

第三十二条 当事人对工程造价、质量、修复费用等专门性问题有争议，人民法院认为需要鉴定的，应当向负有举证责任的当事人释明。当事人经释明未申请鉴定，虽申请鉴定但未支付鉴定费用或者拒不提供相关材料的，应当承担举证不能的法律后果。

一审诉讼中负有举证责任的当事人未申请鉴定，虽申请鉴定但未支付鉴定费用或者拒不提供相关材料，二审诉讼中申请鉴定，人民法院认为确有必要的，应当依照民事诉讼法第一百七十条第一款第三项的规定处理。

第三十三条 人民法院准许当事人的鉴定申请后，应当根据当事人申请及查明案件事实的需要，确定委托鉴定的事项、范围、鉴定期限等，并组织当事人对争议的鉴定材料进行质证。

第三十四条 人民法院应当组织当事人对鉴定意见进行质证。鉴定人将当事人有争议且未经质证的材料作为鉴定依据的，人民法院应当组织当事人就该部分材料进行质证。经质证认为不能作为鉴定依据的，根据该材料作出的鉴定意见不得作为认定案件事实的依据。

由相关法律规定来看，中华人民共和国人民法院才是国家的审判机关，而且人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。审计机关、监察机关、检察机关只是分别从审计、监察、检察角度进行行政或司法监督，这是一种监督，而绝不是一种审判，这种行政或司法监督的最终都需要人民法院进行审判，人民法院才具有最终审判权。审计机关当然也无权对《建设工程施工合同》中平等民事主体之间法律关系的价款争议进行裁判审判，审计报告也不可能是民事法律关系的生效裁判文书，甚至根据《民事诉讼法》都不是一份完全真实、合法、有效并具有充分证明力的民事证据。审计报告仅仅是建设单位（即甲方）根据审计机关的审计结果提出的证据，审计报告本身及审计结论也并不是当事人无须举证证明的事实，甚至都不能视为没有利益关系的独立第三方所形成的证据，某种程度上甚至可以列为建设单位（即甲方）的内部审核资料而基本没有证明力。

三、结语

审计机关对政府投资项目工程价款的审计，如同监察机关、监察机关一样，只是分别从行政、监察、检察的不同角度对政府投资项目进行行政、廉洁纪律或违法犯罪方面进行监督。审计机关只是监督机关，根本不能对平等民事主体之间的建设工程施工合同法律关系进行审判，也不能直接将审计机关出具的审计报告金额直接推定为甲乙双方施工合同的结算金额，除非乙方对此金额完全认可并办理民事合同的结算手续。人民法院或仲裁机构才是《建设工程施工合同》中甲乙双方工程价款结算金额的裁判机关。