浅谈非营利性民办学校资金监管中的行政职权行使

近期笔者实地走访了多所民办学校，在实地走访的过程中获悉，多地教育行政部门已将非营利性民办学校的资金监管列入工作计划。鉴于此项工作无论是对于教育行政部门，还是对于非营利性民办学校，都事关重大，笔者试对此进行粗浅的思考和探讨，以求抛砖引玉，共同厘清难点问题。

01 明确非营利性民办学校资金监管的法律法规依据

《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》） 第二十五条：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。”

《民办教育促进法》 第三十九条第一款：“民办学校资产的使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督。”《民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四十四条第一款：“非营利性民办学校收取费用、开展活动的资金往来，应当使用在有关主管部门备案的账户。有关主管部门应当对该账户实施监督。”

以及2020年8月18日教育部印发的《教育部等五部门印发<关于进一步加强和规范教育收费管理的意见>的通知》（教财〔2020〕5号）中规定：“民办学校收费收入应全部缴入经教育行政部门备案的学校银行账户，统一管理，主要用于教育教学活动、改善办学条件和保障教职工待遇并依据有关法律法规提取发展基金。”

依据以上法律法规和规范性文件可知以下几点：

√无论是非营利性民办学校还是营利性民办学校，其资产使用和财务管理均会受到审批机关和其他有关部门的监督。

√无论是非营利性民办学校还是营利性民办学校，其收费收入均需全额缴入学校在教育行政部门的备案账户。

√有关主管部门对非营利性民办学校备案账户的资金往来有权实施监督。

02 明确有关主管部门对资金监管的行政权力类型

从前述《民办教育促进法》和《实施条例》的相关规定可知，法律法规明确赋予有关主管部门对非营利性民办学校备案账户的管理权限为“监督”。与此同时，笔者也检索了一些地方教育行政部门的官方网站所发布的“行政权力清单”。具体情况摘要如下：

1.北京市东城区人民政府公布的“东城区教育委员会权力清单”：对实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校监督检查的职权编号为“G0100400”，其职权类别为“行政检查”。

2.上海市静安区教育局行政权力事项清单：事项名称“对民办学校资产的使用和财务管理的监督检查”，其权力类型为“行政检查”。

3.成都市教育局行政权力责任清单：权力项目名称为“对县级人民政府和各级各类学校及其他教育机构的督导”，其权力类型为“行政检查”。

4.广州市白云区教育局行政权力事项通用清单目录：权力名称“对学校及其他教育机构教育经费的监督管理”，其权力类别为：“行政监督检查”。

从以上教育行政部门对于民办学校包括资产使用和财务管理在内的监督管理事项，可以看到，对此事项的行政权力类型均为“行政检查”。相比较“行政许可”、“行政处罚”这些具有审批权力和强制权力的权力类型，“行政检查”并不具有审批权限和强制权限，行政检查是指行政主体依法定职权，对行政管理相对人遵守法律、法规、规章，执行行政命令、决定的情况进行检查、了解、监督的行政行为。可见，这种行政行为不具有审核、审批、同意的职权范围。

03 明确有关主管部门应如何依法行使资金监管的行政职权

基于上述部分的分析，相关主管部门对非营利性民办学校备案账户行使资金监管职权时，其权力类型已经明确为行政检查。笔者倾向于认为，此种行政检查属于《教育法》中的教育督导范围。故此，如何行使“行政检查”权力，可参照《教育督导条例》的相关内容来明确职权行使的具体方式。

《教育督导条例》（中华人民共和国国务院令第624号）第十二条：“教育督导机构实施教育督导，可以行使下列职权：

（一）查阅、复制财务账目和与督导事项有关的其他文件、资料；

（二）要求被督导单位就督导事项有关问题作出说明；

（三）就督导事项有关问题开展调查；

（四）向有关人民政府或者主管部门提出对被督导单位或者其相关负责人给予奖惩的建议。

被督导单位及其工作人员对教育督导机构依法实施的教育督导应当积极配合，不得拒绝和阻挠。”

据此，笔者认为，相 关主管部门对非营利性民办学校备案账户的资金监管方式，不应超出《教育督导条例》第十二条所规定的内容。 相关主管部门可以对非营利性民办学校备案账户的资金使用情况进行查阅、要求做出说明、开展调查以及提出奖惩建议，但无权对该账户的资金使用进行事先审核同意或限制使用。依法行政的重要原则之一就是“法无授权不可为”，在相关上位法没有明确规定和没有明确授权的情况下，有关主管部门不能“任意行政”。

在民办学校“依法治教”“依法治校”合规运营的大背景下，民办学校需要树立“打铁还要自身硬”的意识。与此同时，相关主管部门也应严格依法行政、合法行政、合理行政，正确行使行政职权，树立法治政府权威，共同致力于民办教育行业的健康有序发展。

文源 | 丰乐法苑（2022-07-08）

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