科学立法，促进青藏高原绿色发展

来源 民主与法制时报 记者 马付才

青藏高原被誉为“世界屋脊”“亚洲水塔”，具有重要的水源涵养、土壤保持、防风固沙、碳固定和生物多样性保护功能，是我国乃至亚洲的重要生态安全屏障区和全球生物多样性保护的关键区域。5月6日，全国人大常委会公布2022年度立法工作计划，将青藏高原生态保护法列为初次审议的法律案。

　　为何要立青藏高原生态保护法？立该法要注意哪些问题？近日，民主与法制社记者采访了中国生物多样性保护与绿色发展基金会副理事长兼秘书长周晋峰，武汉大学法学院副院长陈海嵩教授，中国社会科学院法学研究所助理研究员岳小花，北京航空航天大学法学院助理教授、法学博士程玉。

　　专家们认为，立青藏高原生态保护法有利于使青藏高原“亚洲水塔”发挥更大作用，用法制促进青藏高原生态安全屏障建设，科学立法保护青藏高原生态，促进青藏高原绿色发展。

　　专门立法保护青藏高原生态的意义及价值

　　青藏高原位于我国西南部，包括西藏和青海两省区全部，以及四川、云南、甘肃和新疆的部分地区，总面积约260万平方公里，大部分地区海拔超过4000米。2021年12月20日，国家发展改革委、自然资源部、水利部、国家林草局四部门印发的《青藏高原生态屏障区生态保护和修复重大工程建设规划（2021-2035年）》显示，党的十八大以来，青藏高原生态保护和修复取得了巨大成就，有效促进了当地生产生活环境的逐步改善，各项生态保护补偿、重点生态工程建设为群众带来了实实在在的收益，人民群众的获得感、幸福感、安全感持续提升。但是，青藏高原自然生态系统敏感脆弱，加之历史原因，大量受损自然生态系统亟待恢复。随着全球气候变暖日益加剧，对草原、森林、湿地等生态系统的稳定性也构成了重大挑战。

　　周晋峰表示，全球气候变暖以及全球生物多样性丧失，对青藏高原产生了很大影响，专门立法有利于把青藏高原生态保护、生物多样性保护这项工作做好。

　　陈海嵩认为，青藏高原不仅对我国生态安全至关重要，对全球生态安全也极其重要，制定青藏高原生态保护法，有利于从法律层面解决青藏高原生态保护与修复、资源合理高效利用，推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设，有效遏制青藏高原生态恶化，实现减排固碳，巩固生物多样性等。

　　近年来，我国高度重视青藏高原生态环境保护工作，2011年，《青藏高原区域生态建设与环境保护规划（2011-2030年）》颁布实施。2021年7月，《青藏高原生态环境保护和可持续发展方案》颁布，明确把生态环境保护作为青藏高原区域发展的基本前提和刚性约束。

　　岳小花表示，青藏高原各生态环境要素如林木、草原、土地之间存在密切关联，相关立法（如草原法、森林法、野生动物保护法、水土保持法）主要考虑单个环境要素保护，无法对青藏高原所在的区域生态系统进行整体性保护，还需要更具有可操作性的区域保护立法，而专门性立法具有更强的针对性、宣示意义和规范价值。

　　程玉表示，青藏高原生态保护要坚持综合治理，统筹脆弱生态系统保护、生态环境修复、资源可持续利用、经济高质量发展、当地居民权益保护等多项事务。

　　立法建议

　　如何立法保护有“亚洲水塔”之称的青藏高原生态？

　　陈海嵩认为，首先，要结合青藏高原地区少数民族传统习俗习惯，以应对气候变暖、实现双碳达峰、保护生物多样性为目标，在立法中重点建立污染物总量控制、国土空间规划、生态修复、分区管控和准入清单等制度体系，严守生态红线制度。其次，青藏高原地跨六个省区，要在立法中建立健全生态环境联防联控、联合执法协作机制，实施“山水林田湖草沙冰”一体化监管以及跨行政区域综合审批许可机制。最后，要加强环境司法与行政执法的衔接，完善环境公益诉讼制度，实现司法专门化。

　　周晋峰认为，青藏高原生态保护法应有两个方面的理念呈现：一是环境保护与治理工作，要尊重当地生态环境实际情况。二是坚持“四原则”，既节约原则、自然原则、有限原则和宏观原则。宜林则林，宜草则草，例如在很多高海拔地区，树木生长困难，这里就不适宜以种树方式保护和修复生态。因此，一定要高度尊重、研究清楚青藏高原的生物多样性，然后再制定相关的法律和实施细则。

　　程玉认为，立法保护青藏高原生态，应遵循“自然恢复优先、适度人工干预”“山水林田湖草沙冰一体化”理念，有组织、有计划地实施青藏高原生态保护和修复措施。

　　岳小花表示，青藏高原地区的生态保护和经济建设是综合性、系统性的活动，因此，该立法应定位为综合性区域保护法，可以吸收相关法律如环境保护法、长江保护法中的条款，并加强与森林法、草原法、水土保持法、防沙治沙法等现有法律法规的衔接和协调。在内容框架与制度体系设计方面，青藏高原生态保护法应立足整体性、系统性生态保护格局，结合青藏高原地区少数民族传统立法和习俗，以实现高原生态安全、生物多样性保护和推动应对气候变化为目标，设置总则、监管体制、规划与管控、资源保护、污染防治、生态修复、绿色低碳发展、保障与监督和法律责任等。