省域发展逻辑嬗变：严控省会城市规模扩张，9省份16市布局建设副中心

21世纪经济报道记者刘美琳 广州报道

中国省域发展的逻辑正在嬗变。

近日，国家发展改革委发布了《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，明确要“严控省会城市规模扩张”，做大做强省会这一中国省域发展的普遍主导模式正在发生新变化。

与此同时，“省域副中心城市”这一表述也开始频繁出现于多地官方文件之中。

湖北省社科院秦尊文研究员是全国较早提出“省域副中心城市”概念的学者。2001年7月，基于湖北省经济发展东西不平衡的特点，秦尊文在向湖北省委省政府的书面建议中首提“省域副中心城市”概念；2002年5月，他主张湖北推行武汉为主中心、襄樊（现襄阳）和宜昌为副中心的“一主两副”战略布局，均得到采纳。2003年8月，国务院批复的《湖北省城镇体系规划》将襄宜两市定位为“省域副中心城市”，开全国之先河。

如今距离省域副中心概念的问世已过去21年。这些年里，不少省份和城市纷纷跟进和借鉴湖北思路。据不完全统计，最高峰时全国有近50个城市被称为“省域副中心”。省域内部，地级市竞逐“省域副中心城市”也趋于激烈。

如何理解做大做强省会和建设省域副中心这两种省域发展思路？哪类地区更适合发展省域副中心城市？秦尊文在接受21世纪经济报道记者采访时认为，做大做强省会和建设省域副中心城市二者间并不存在绝对的矛盾，例如江西近年既强调要把南昌做大做强，同时也提出发展省域副中心城市赣州。“当某个省会比较弱的时候，就会强调‘强省会’战略。然而，只要这个省的区域协调程度还存在问题，就有必要发展省域副中心城市。”

如何“选定”省域副中心城市？

省域副中心城市的标准是否存在硬性门槛？针对这一问题，多位受访专家都明确指出，虽然省域副中心城市尚无明确的定义，亦不存在硬指标，但其选定原则依旧有规律可循。

与主中心城市的空间距离被许多学者认为是一个比较硬性的约束条件。在秦尊文看来，省域副中心城市必须和主中心城市有一定空间距离。“之所以设立副中心城市，就是为了弥补主中心城市以及省会城市辐射不到的地方。”

进一步讲，省域副中心城市的选定不是按GDP排名。秦尊文以广东为例分析，佛山和广州紧紧连在一块，GDP也早就过万亿，但佛山就不是省域副中心城市，因为广佛之间的城区已经连成一片。湖北的鄂州、黄石也是经济强市，但离武汉太近，也不能做省域副中心城市。一般来讲，如果副中心城市和主中心城市连在一起，纵使经济体量再大，也不能做副中心城市。这样的城市只能与主中心城市相互协助，继续做大做强，成为一个联合的主中心城市，共同带动全省发展。离主中心城市距离200到300公里是一个比较合适建立省域副中心城市的区间。因为中心城市一小时通勤圈内基本覆盖100公里左右，如果太近，就难以发挥副中心的作用。

中国区域经济学会副会长兼秘书长、郑州师范学院国家中心城市研究院首席专家陈耀在接受21世纪经济报道记者采访时指出，成为新的发展引擎是副中心城市的应有之义，因此除了空间距离之外，城市本身发展基础也是重点。

这一点从一些城市角逐副中心“失利”的案例中可见一斑。2019年，湖南常德提出“努力建设省域副中心城市”，不过在湖南“十四五”规划中，只有岳阳和衡阳入选“省域副中心”。常德落选，一个重要原因是交通短板。2019年，常德日报曾报道称，“交通建设是常德发展短板，是全市人民痛点。”近年，常德也努力补齐交通短板。

“无论是主中心还是副中心，所谓中心，一个最基本条件就是交通枢纽。中心要集聚人口、经济、产业等要素资源，必须要依赖于发达的交通体系。”陈耀指出，一个综合、立体的交通网络，只有铁路、公路、港口、航空港等运输工具都较完备，才能支撑作为中心的长期发展。

“副中心得是一个区域交通枢纽，能对周边人流、物流都起到集中和疏散的作用。比如在湖北，除了武汉是国际交通枢纽外，宜昌、襄阳都是国家级综合交通枢纽。宜昌的三峡国际机场是一个区域性航空枢纽，周边荆门、荆州坐飞机不少会选择这里。襄阳是铁路枢纽，也是汉江流域中心城市。交通对于这两座城市树立副中心地位是比较重要的因素。”秦尊文说。

副中心需扮好“副班长”角色

省域副中心城市与主中心城市的关系是什么？针对这一问题，早在2007年就曾有媒体问过秦尊文，彼时他将二者的关系描绘为“主班长”与“副班长”。

“我最初说的班长、副班长，意思是说省域副中心城市要协助省域中心城市以及省会从而带动周边的发展。一要承接省会城市辐射，包括产业转移等，二要将辐射向周边放大传递，如果不放大也不辐射，只把自己搞好，就不能算是省域副中心城市。”秦尊文说。

具体而言，和省域中心城市相比，省域副中心城市的辐射范围要小一些，但要比普通的地级市辐射范围大。 “一般的区域性中心城市，除了自身发展外也要把带动周边区域。也有一些地级市，谁也带动不了，只能发展自己，这些地级市叫作地区性中心城市。”

秦尊文认为，省会城市基本上是辐射全省，或者至少是全省大部分地方，省域副中心城市除自身外还要带动两三个地级市甚至更大范围。归根到底，省域副中心城市是为了弥补省会中心城市不足，协助带动全省发展，而不是取代中心城市，“就像副班长协助班长工作那样。”

省域副中心城市如何带动周边发展？秦尊文认为，产业带动是很重要的方面。虽说不是按GDP排行，但副中心城市的产业带动能力需要比较强。有些地方因为管辖地盘大，经济增长质量也不行，产业结构层次也比较低，GDP规模堆起来多，但人均GDP不行，这样的城市当不了省域副中心城市。想要成为副中心必须要有雄厚的产业基础、有较强的产业带动能力，才能带动周边发展。

科教支撑、市场活力也是成为“副班长”的重要因素。科教方面，如果城市的科研院所比较多甚至有国家级科研院所，科技上有一定创新能力，就能形成对周边的带动作用。同时，副中心也应当是区域性的消费中心，周边城市能够经常来消费、旅游。“例如，湖北宜昌就是一个典型的副中心城市。周边的人买家具、家电、建材等都会来宜昌买。宜昌周边的神农架、恩施以及其他市县，也会选择来宜昌买房子置业、养老等。” 秦尊文说。

陈耀认为，发展省域副中心城市，除带动周边地区外，也有利于转移非省会功能，从而实现中心城市的高质量发展。“例如，部分低端产业、大型批发市场、物流集散中心等，事实上都不宜集中在省会。现在一部分非省会功能向副中心及周边的其他地区转移，省会就能腾出空间高质量发展。所以说，培育省域副中心城市对提升省会城市发展品质也具有重要意义。”

探索省域发展差异化路径

据不完全统计，截至2021年末，全国省级政府工作报告、“十四五”规划、党代会报告等官方文件中，一共有9个省份16个城市明确提出建设“省域副中心城市”。这些省份之中，既有广东、江苏两个东部经济强省，也有以河南、广西等为代表的中西部省份。

由于资源禀赋、区位条件和发展阶段不同，东中西部省份建设省域副中心城市的定位也不一样。着眼未来，东中西部的省域发展逻辑将有哪些差异？

秦尊文指出，东部地区的省域协调性稍微好些，接下来可以在巩固提升省域中心城市的基础上扶持副中心城市发展，具体策略是增加一些省域副中心数量，让省域内部更加均衡。

“目前，东部省份有个问题，就是设立省域副中心城市的省份偏少，现在只有广东省和江苏省有省域副中心城市。实际上，东部地方很多省会位置都较偏，需要设立省域副中心城市。例如杭州位于浙江的东北部，浙江中南部的广大地区就需要设立省域副中心城市。今年浙江省“两会”就有人大代表、政协委员建议把温州设为省域副中心城市。再比如，黑龙江省面积很大，省会哈尔滨的位置偏南，针对这样的情况黑龙江可以考虑设立两个以上的省域副中心城市。”秦尊文说。

值得一提的是，东部省份总体来说比内地发达，但有些省会经济体量却不是省内最大，且也面临着区域发展不平衡的问题。针对这一问题，广东“双核+双副中心”动力机制不断推进。在2021年广东省政府工作报告中，更是强化了汕头、湛江省域副中心城市的功能定位。

对此，秦尊文建议，浙江、江苏等东部省份也可以借鉴广东“两主两副”的做法。“比如在江苏，可以搞南京和苏州两个中心，徐州和南通两个副中心。除南京以外，苏州对接无锡、常州，徐州对接苏北的连云港等城市，南通对接泰州、盐城等。”

对于中部地区而言，省域副中心城市数量不是一个突出问题。例如，山西、江西都有三个省域副中心城市，湖南、湖北都有两个省域副中心城市。“中部地区省域副中心发展得较早，比较均衡，目前的关键问题主要在于提升质量。相比之下，西部地区的省域副中心城市规模普遍较小，所以接下来主要是优化副中心城市布局、扩大城市规模。”

“总之，中部地区和西部地区要做大做强省会以及省域副中心城市。东部地区现在副中心城市还比较少，接下来主要是做大副中心城市。”秦尊文总结。

（作者：刘美琳 编辑：杜弘禹）