塔利班执政半年功与过

作者｜何明（华东师范大学政治与国际关系学院副院长）

从2021年8月15日进入首都喀布尔开始算起，塔利班接管阿富汗政权已半年有余。

占领首都的当晚，塔利班政治委员会负责人、如今的临时政府代理副总理巴拉达尔（Mullah Abdul Ghani Baradar）发声明称，塔利班还没到庆祝胜利的时刻，而将承担前所未有的重大责任。对来说，“如何有效治理国家、解决阿富汗人民面临的问题、满足他们的愿望才是真正的考验，而考验才刚刚开始”。

阿富汗临时政府代理副总理巴拉达尔。

半年的执政现实表明，巴拉达尔当初的判断非常冷静。眼下，阿富汗正面临严峻挑战。背后的原因极为复杂，既有自2001年阿富汗国家重建以来长期积重难返的痼疾，也与国际社会对塔利班不信任而造成阿富汗事实上被孤立的困境相关，塔利班自身治理能力不足和国家建构方向不明晰则更加值得关注。

“非正常国家”的治理失效

目前塔利班面临的最直接挑战就是经济形势急转直下，整个国家经济处于崩溃边缘。

阿富汗经济困境甚至已经酿成人道主义危机——据联合国下属机构称，约有2280万人（超过该国人口一半）陷入严重饥饿；联合国世界粮食计划署的估计更为悲观，他们认为阿富汗每九个家庭中，有八个正在挨饿。

2021年10月，阿富汗坎大哈省米尔维斯地区医院，两岁的Madina因极度饥饿而营养不良，祖母将其送进医院后被医生告知“已经没救了”。

经济危机严重威胁塔利班的行政治理运转能力，由于缺乏经费，很多地区出现了以粮代薪的情况，这对于本就缺乏管理干部的塔利班而言，无异于雪上加霜。

造成阿富汗经济困境的原因很复杂，简单将其与塔利班执政失败联系起来，显然不够客观。

目前的经济困境首先应归咎于自2001年开始的民主重建的失效。这样说并不是对2021年8月阿富汗伊斯兰共和国的崩溃落井下石。

单看2001年以来的状况，经济每年都有所增长，也完成了一大批基础设施建设。然而，这些建立在包括美国在内的大量国际援助的基础上，阿富汗本身经济体系的重建以及自身经济造血能力的形成，成果有限。美国的撤出中断了最主要的援助途径，造成当下雪崩似的坍塌就不足为奇了。

除了此前民主重建的遗留问题，塔利班治下的阿富汗还是一个非正常国家，这也是阿富汗经济崩溃的主因。这种非正常表现在塔利班尚未形成体系化的国家治理结构，也不具备成熟的国家治理能力。

即便自1990年代中期开始的上一个执政期，塔利班除了刻板、粗暴的伊斯兰教法治国之外，没体现出任何有特点和效能的治理能力，其资金来源除了过境税收之外，大量来自“神秘金主”的捐助和鸦片贸易，都是些上不了台面的“灰色收入”。而这段不成功的全国性治理经历，也已是20余年前的黄历。

一份2008年的报告称，塔利班在其控制区域向罂粟种植和贩毒产业链征收10%的税。

在失去政权后长期以“反叛势力”示人的斗争岁月里，塔利班固然逐渐控制了阿富汗大量领土，在众多区域建立了所谓“影子”政府，但后者完全是一种“军政合一”的军事化运行模式。除了以伊斯兰教法运行的法庭体现出一定的民事治理能力，彼时的塔利班“政权”完全是从战时角度出发。

所以，“以粮代薪”对塔利班而言并不是新创造，作为以“反叛势力”身份建立“影子政府”的地区，他们的税收政策早就有过“以粮代税”的先例。这反映了塔利班政权的经济窘境，也是他们在非正常执政时期的救急思维惯性使然。

但是，塔利班当时的战斗是以夺取政权为要务，没有治理包袱。现在作为执政者，尤其是塔利班这种缺乏管理干部的执政力量，他们通过所谓“包容”的意向和“大赦”的途径，将俘获的前阿富汗伊斯兰共和国技术官僚，以及因政府崩溃下岗的基层公务员全盘接收。这种做法既是其20余年蛰伏后政治成熟的表现，也是相较于第一执政期的进步之处。不过，对于这些被“收编”的管理人员而言，以粮食代替发不出的工资，使他们保持对塔利班政权的忠诚。

2022年1月，塔利班宣布延长“以粮代薪”计划，将捐赠的面粉用于给公务员支付工资。

从过去半年的经验来看，面对经济崩溃所带来的治理困境，塔利班始终没有太多办法；而从干部队伍建设来看，塔利班以原有领导力量为核心，辅以原政府技术官僚和基层管理队伍，搭建了一个基本的政府运行体系。但这对于渴望结束一个非正常治理模式的政府而言，并不是什么好消息。

不必纠结谁先承认塔利班政权

塔利班统治的阿富汗是一个非正常国家，在于他们的政权至今没得到世界上任何一个国家的承认。这个局面意味着塔利班政权至今没有获得国际法意义上的合法性。

对塔利班而言，这种局面极其不利。不仅在于现在获取国际重建援助的数量和途径大受限制，也不仅在于美国因为这一政权的“非法性”而冻结了属于前政府的所有海外资产，断绝了塔利班缓和经济困境的重要资源，更在于，这种状态使塔利班政权处于事实上的国际孤立状态，使阿富汗无法进入国际经济贸易体系，从而获得经济重建与复苏的机会。

相较于上一个执政期获得了来自巴基斯坦、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国的承认，塔利班要打破这次的僵局并不容易。

阿富汗人在边境等待进入巴基斯坦。两国共享长达2570公里的边境线，在种族、文化和宗教上有诸多共性。

这首先是围绕塔利班执政后的阿富汗地缘政治变化而展开的国际政治博弈所决定的。原本和塔利班关系最为密切的巴基斯坦，本应是第一个承认塔利班政权的国家，并由此可能推动伊斯兰国家承认该政权。

但是，夺取政权后的塔利班与巴基斯坦的关系变得非常微妙。虽然巴基斯坦曾支持塔利班度过了其最艰难的时光，但塔利班一直高度的独立性，两国的边界问题以及在对待其他伊斯兰政治反对派的态度上的分歧，均造成巴基斯坦在承认塔利班政权时的顾虑。

还有俄罗斯，为了推动塔利班重返阿富汗政治生活，俄方曾积极提供和谈平台，但当塔利班夺取政权后，俄方多次批评其政权缺乏包容性，目前暂时看不到对其承认的迹象。

对于刚刚撤出阿富汗的美国来说，尽管它固执地对外宣传“阿富汗伊斯兰共和国的垮台不是美国民主重建阿富汗的失败”，但美国遭遇的挫折是显而易见的。尽管美国可以与塔利班签署和平协定，但绝不会成为最早承认塔利班政权的国家。

除此之外，还需要关注的一股地区重要力量是伊朗。伊朗不仅在最近为塔利班与“北方抵抗力量”提供了和谈平台，还就经济合作与交流问题与其保持互动。

不容忽视的是，塔利班夺取政权前释放的关于国家构建模式的诸多信息中，出现了“向伊朗学习”的影子。

譬如由伊斯兰学者和部落长老组成的高级专家委员会的构想。除了负责对伊斯兰教法进行解释之外，这一构想中的委员会还有一项重要职能——虽然它是由埃米尔任命，却有着罢免埃米尔的权力，从而对最高领袖形成制衡，避免阿富汗伊斯兰酋长国成为一个专制国家。这一功能被认为与伊朗监护人委员会的部分权力非常类似。

阿富汗的哈扎拉人。

上述迹象表明，与上一个执政期相比，塔利班与伊朗的关系有了明显的改善。但是，由于对与自己文化宗教有着密切联系的哈拉扎人在阿富汗政治版图中的现状感到不满，伊朗显然不会是第一个乃至第一批承认塔利班的国家之一。

过于纠结预测哪个国家会率先承认塔利班政权，似乎是将国际问题研究等同于巫术中的占卜。有鉴于塔利班在上一个执政期的教训，相关国家或将更多地强调协调与同步。这种协调的参照系很可能集中在一个词上，即“包容性”。

“包容性”之外：国际社会的自省

在暂缓对塔利班政权承认的理由中，我们听到最多的批评是塔利班没能建立一个“包容性政府”——在2021年9月7日公布的过渡政府内阁中，没有一个来自非塔利班的政治力量。但就此断言塔利班不会实现政治多元性，仍为时尚早。

必须界定清晰的是，“多元性”意味着利益集团的平衡化。自2001年开始的阿富汗民主重建固然有着不容抹杀的成绩，但也有着惨痛的教训，其中之一便是用民主的形式掩盖了利益集团所追求的权力分配与利益分赃。

第一次波恩会议确定的民主重建路线图体现了普什图利益集团、北方联盟和其他地方实力派之间的博弈，事实上掩盖了始自19世纪英俄两大帝国之间的博弈，激化了于1980年代末苏军撤离后、以“代理人战争”为形式的大国利益争夺。

阿富汗伊斯兰共和国第一任总统卡尔扎伊。

民主重建的20年间，阿富汗经历了四次大选，其间不断爆出的丑闻亦揭示了这种斗争。各派政治力量置国家利益而不顾，这既反映了不同利益集团的诉求，也是他们身后相关强权国家在阿富汗的博弈。如果所谓的“包容性”是指恢复到上述利益平衡状态，又何谈进步？

而面对再度执政的塔利班，国际社会同样需要包容性。我们不能一面要求塔利班在阿富汗国内对其他政治力量包容，一面却又在国际政经格局中，强调唯自己的制度为尊、排斥其他国家选择自我发展道路的可能性。

从这半年执政来看，塔利班建立一个以伊斯兰教法为基础的伊斯兰酋长国的基本理念没有变化。就这种选择本身而言，不能说是相对于阿富汗伊斯兰共和国的倒退。如果仅因为塔利班坚持使用伊斯兰酋长国这一名称，就疑虑它会带着阿富汗再次滑向极端主义深渊，进而又一次给世界带来灾难，因此孤立、排斥和封锁它，这种担忧反而可能真的变成现实。

“伊斯兰国呼罗珊省”武装人员。

国际伊斯兰极端组织和恐怖组织在阿富汗的复杂现状是这一危险趋势的来源。在阿富汗民主重建时期，不仅存在着塔利班这样的“反叛势力”，还有“基地”组织和“伊斯兰国呼罗珊省”（简称IS-K）等极端组织和恐怖组织。其中“基地”组织和塔利班是盟友，IS-K则与塔利班矛盾重重并有激烈冲突。塔利班夺取政权后，IS-K不仅不断发动恐怖袭击，也继续开展与塔利班的战斗。

塔利班的胜利让很多类似组织备受鼓舞，认为是伊斯兰极端主义理想的胜利。不过同时，“伊斯兰国”抓住塔利班与美国的协议大肆攻击，谴责塔利班此举是向异教徒投降。塔利班与“伊斯兰国”的斗争，既有前者捍卫自己在阿领地的因素，也是谁代表所谓“真正”的斗争。

塔利班在夺取政权后也试图改变，不能简单将其视为1990年代中期阿富汗伊斯兰酋长国的简单复活。我们同样不能忘记，当年的塔利班之所以滑向极端主义，主要归咎于其自身的错误，但彼时国际社会的全面孤立也助推了其寻找伊斯兰极端主义盟友的步伐。

昔日的教训依旧有重演的可能。一面是国际孤立之下的经济困境，另一面是众多伊斯兰极端主义组织的膜拜，此外还夹杂着“伊斯兰国”这种所谓“伊斯兰理想”竞争者的抨击。塔利班有可能再次寻求全球伊斯兰极端主义组织盟友的帮助，而这也是国际社会需要警惕的。

1996年塔利班首次掌权后，在喀布尔达鲁拉曼宫附近巡逻的武装人员。

走出一条不一样的伊斯兰道路

如何理解“包容性”对塔利班来说同样重要，也是他们能否摆脱上一次执政宿命的关键所在。

在国家建设方面，目前清晰的只有三点：塔利班将选择阿富汗未来政府的领导人；建立的国家必须是一个酋长国；建立的国家必须以伊斯兰教法为基础。

单从这三点去判断塔利班治下的阿富汗依旧是一个奉行伊斯兰极端主义的国家，显然过于武断。塔利班所要建立的伊斯兰国家的内涵，显然有着更大的想象空间。在这个问题上，塔利班必须和过去告别，呈现其“包容性”，才有可能赢得国际社会的信任。

首先，塔利班建设的伊斯兰国家需要包容政体的多样性。阿富汗步入近代历史以来先后尝试过君主立宪制、社会主义道路、伊斯兰极端主义制度和西方民主制的国家建构探索，无一成功。在这样一个不断试错建构方式的国家，只有一支政治力量在经历失败后重新回到执政地位，那就是塔利班。重夺政权只是形式上的回归，用不一样的伊斯兰道路修正自己的错误、引领国家走向复兴，才是真正的凤凰涅槃。

而修正最好的方式，就是用对多元的包容性来告别对伊斯兰极端主义单一性的膜拜。要做到这一点并不容易，但也并非不可能，这种端倪就体现在前文提及的，塔利班在国家建构模式探索中对伊朗的借鉴。虽然这种借鉴有些模糊，也可能带有不确定性，但是具有别样的意义。

作为逊尼派的塔利班与典型什叶派的伊朗之间，原本存在教派差异的鸿沟。这一学习源自于塔利班自身的特点。塔利班领导层的文化水平和理论水准普遍不高。从奥马尔开始，塔利班高层领导人中，从事基层职业宗教者的占比就比较高，对伊斯兰的理解也十分有限。

伊朗前最高领袖霍梅尼。

迄今为止，他们没能诞生出如霍梅尼、拉夫桑贾尼那样集伟大伊斯兰学者和政治家为一身的领袖，也就难以完成比较严谨和体系化的伊斯兰神权政治体制设计。这是塔利班构建自己伊斯兰国家体系理论支持的劣势所在，也是他们容易被伊斯兰极端组织所蛊惑的危险所在。

不过，这种劣势也会造就另一面——塔利班受到既有体系的束缚相对较小，在失败中不断通过改变、妥协去赢得胜利的经历也能增强自己的学习能力。因此，塔利班才能跨越被视为鸿沟的教派差异向伊朗学习。

其次，塔利班要包容阿富汗人的多样性。塔利班两次崛起，其实找到了统合阿富汗复杂民族和政治力量的工具，就是对伊斯兰国家的定义。塔利班所建立的伊斯兰国家=和平+统一+伊斯兰理念。这个公式简单易懂，超越了民族、部族差异，很容易被文化程度不高的广大阿富汗民众接受。

但是进入执政阶段，对于民族多元性的包容很难用一句公式化的口号所解决，上一次执政时塔利班面对来自乌兹别克族、塔吉克族以及哈拉扎人的反对，就是少数族裔对于塔利班唯普什图利益至上的反抗。

2021年5月，喀布尔哈扎拉族聚居区的一所学校附近发生汽车炸弹袭击，造成55人死亡。

再次夺取政权后，塔利班一再强调对少数族裔的保护，但又一次被诟病：新政权缺乏对阿富汗多民族特点的尊重，对于非普什图族的政治地位保障不够。当下在阿富汗，人身安全受到最大威胁的少数族群莫过于哈扎拉人及信仰什叶派的族群。人权组织近期发布报告称，针对什叶派的恐怖袭击非常频繁。

这背后有两点值得注意：其一，这些恐怖袭击从阿富汗伊斯兰共和国时代就已开始。这说明，塔利班要解决的民族包容性问题实际上是阿富汗民族问题的痼疾。其二，这些袭击都为IS-K所承认，作为“伊斯兰国”的分支机构，它同样仇视什叶派穆斯林，这也是其不断发动对哈扎拉人和其他什叶派族群恐怖袭击的原因。面对这些袭击，塔利班不仅回击有限，对于有受袭危险的少数族群也未提供有效保护，颇有借其巩固自己统治的嫌疑。

要实现对阿富汗国家内部多样性的包容，塔利班不仅要跨越该国历史形成的民族问题痼疾，还要克服自身尚囿于一派一族私利的政治狭隘性，可谓任重道远。

第三，塔利班必须尽快清晰展示属于新的伊斯兰国家的内涵与规划。不能说塔利班半年的执政毫无建树，相对于上一次执政，他们较快搭建了“过渡政府”的架构、完成了各级治理体系的建构以及军队的初步整编等。

但是，上述做法依然表现出极大的临时性与应急性。严峻的财政困难与濒于崩溃的经济形势迫使塔利班不得不把更多精力投入到争取国际承认上面。

塔利班需展示长期性的发展计划

未来，塔利班需要清晰地向国际社会展示：它将建立的伊斯兰国家的基本内涵是什么。这需要一部哪怕不甚全面的宪法来界定。塔利班曾提出用阿富汗王国宪法来运行国家，这种表态显得既儿戏又荒唐。在这个问题上，塔利班恐怕还没形成内部的高度共识。

此外，目前的行政运转体系需要全新的思维转变。塔利班自身干部通过学习完成向国家治理者身份的转换之外，原政府的技术官僚、非政府组织的服务人员其实是一个管理者的巨大蓄水池。塔利班能否真正包容性使用他们，是能否迅速形成有效管理队伍的基础。

而对于国家经济体系的重建，塔利班并非完全没有思路。其外交部长穆塔基所谓“人道主义援助是解决经济问题的短期方案，但长期解决问题需要的是基础设施项目的实施”，并非随口而出。国防部长雅库布宣布国防部将负责长期延误的TAPI跨国天然气管道项目的安全，也体现了塔利班重视关乎国家经济命脉的基础设施建设的态度。但仅此远远不够，塔利班需要展示的是一个具有长期性的国家经济恢复和发展计划。

2021年10月，阿富汗坎大哈省一家联合国粮食计划署运营的诊所里，几名妇女和儿童正在接受治疗。

对于国际社会普遍关注的标志性事务，诸如妇女权益和国民教育体系等问题，塔利班还缺乏明确的回答和界定。塔利班的拖延体现出其在路线选择时的犹豫，也容易让国际社会对其所谓“包容性”承诺产生怀疑。

与半年前比较，无论是阿富汗这个国家，还是塔利班这个组织，已经被不断出现的国际新热点所代替，其热度正逐渐散去。就此而言，国际社会应给予阿富汗足够的关注和帮助。