纠错红头文件，备案审查的威力越来越大

日前公布的全国人大常委会法工委2021年备案审查工作情况报告，披露人大应公民申请对有些地方出台的“强制亲子鉴定查超生”规定进行审查，认定不合法并要求地方修法，引发社会关注。这案例，让备案审查制度再一次被公众聚焦。

这一备案审查事件始于全国人大常委会法工委今年6月收到的一封信件。来信者提出，建议审查当地人口与计划生育条例中的两条规定。

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据媒体报道，来信者所在地出台的计生条例第二十四条规定：对涉嫌违法生育的，卫生和计划生育行政部门应当进行调查。必要时，市或者区县（自治县）卫生和计划生育行政部门可以要求当事人进行技术鉴定以查清事实，当事人应当配合。技术鉴定结果证明当事人违法生育的，技术鉴定费用由当事人承担；技术鉴定结果证明当事人未违法生育的，技术鉴定费用以及当事人由此产生的交通费、误工费由卫生和计划生育行政部门承担。条例同时规定：当事人违反本条例第二十四条规定，拒绝接受技术鉴定的，处一万元以上五万元以下罚款。

来信人认为，这一做法没有上位法支撑，可能引起社会混乱，而且与国家大政方针社情民意不相宜，应予以纠正。

接到申请后，全国人大常委会法工委在审查研究意见中指出，亲子鉴定的作用是确定父母子女等亲子关系，亲子关系涉及公民人格尊严、身份、隐私和家庭稳定，影响未成年人的健康成长，属于公民基本权益，如非公民主动申请，或者法律强制性规定，公权力不应强制要求公民进行亲子鉴定，进而干预亲子关系。意见同时认为，我国法律强调尊重和保障人权，规定公民的人格尊严不受侵犯，如果在没有上位法规定的情况下，轻易设定强制亲子鉴定的行政调查措施，明显不符合法律原则和精神。

这一备案审查事件受到了有关专家的高度赞扬，因为他们从中看到全国人大常委会的备案审查工作日益走向“常态化”“制度化”和“刚性化”。

作为一项重要的法制制度，备案审查被视作公民权利救济的“最后一道屏障”。按照制度的设计，全国人大常委会对行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件开展合法性审查，对与宪法法律相抵触的法规、司法解释有权予以撤销、纠正。目前这一制度在依法治国进程中正彰显着越来越大的价值。

众所周知，行政规范性文件是行政机关开展行政执法活动的重要依据，俗称“红头文件”。长期以来，不规范甚至与国家有关法律冲突的“奇葩”文件在人们的生活中时有出现，不但引发争议，也影响了行政机关应有的权威和公信力。

这些“奇葩”文件之所以出台，有多方面的原因。有的对规范性文件制定主体和范围不明确，有的审核程序不规范、审核标准不统一，有的审核工作衔接机制不严密，还有些地方和部门则是由于审核能力不足。

真要让“红头文件”发挥其应有作用，首先要过法律关，因此审查机制不可或缺。有了备案审查制度，一方面无疑将倒逼地方在制定“红头文件”或出台地方法规的时候必须高度严谨，另一方面，备案审查制度中透露的合法性原则也是一记长鸣的警钟，必将有力约束地方政府任性施政。

截至今年，这已是全国人大常委会法工委连续第5年向常委会报告备案审查工作情况。相关工作的推进和作用有目共睹。还有学者关注到，今年的报告中第一次明确提出“必要时依法启动全国人大常委会撤销纠正程序”，这意味着不久的将来或将对拒不纠正的违法文件启动“撤销”程序，可见人大监督刚性还有望进一步增强。