高奕康等：我国无居民海岛管理现状、问题及建议

作者：高奕康，助理研究员，硕士，研究方向为自然资源管理改革研究、自然资源环境监测与评价、海洋信息化

来源：海洋开发与管理 2021年 第9期

# 摘要 #

无居民海岛是我国自然资源的重要组成部分。为加快推进生态文明建设，党和国家对我国自然资源的管理提出了新的要求。文章采用问题和目标导向的研究方法，通过对我国无居民海岛管理的历史遗留问题、管理能力、管理体系和信息化建设等方面进行分析，提出了分类处置历史遗留用岛，优化精细化分类管理体系、完善海岛管理制度体系、完善海岛数据更新体系等建议，对提升我国无居民海岛管理水平，实施海洋强国战略具有重要的意义。

2018年，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，并组建了自然资源部。同年，自然资源部设立了海域海岛管理司，负责全国海域海岛保护利用政策与技术规范的拟定、开发利用活动的监督管理、监视监测与评估等工作。目前，我国沿海11个省（自治区、直辖市）的机构改革工作已基本完成，机构改革方案与中央保持总体步调一致，海岛保护利用管理相关职责划入新组建的自然资源厅（局）或海洋局，行使辖区内海岛开发利用和保护监督管理，以及海岛国土空间用途转用等工作。为适应机构改革后的新情况新形势，加快构建生态文明体系，全面提升我国海岛管理水平，亟须梳理分析我国无居民海岛管理的现状与问题。

01现状与问题

1.1 历史遗留用岛问题亟须处置

我国无居民海岛历史遗留用岛问题复杂，存在行政审批职能交叉重叠、未批先用、违法审批、自然资源所有者不清、违法行为的理论界定和司法认定难等问题，这是新形势下海岛管理亟须解决的首要问题。

1.1.1 原有行政审批职能交叉重叠

长期以来，由于顶层设计不完善、分类体系不科学、管理体制不顺畅、制度不健全、监管不到位、产权责任不清晰等原因，我国无居民海岛的管理存在交叉重叠、多头管理等问题。已取得相关审批手续的无居民海岛主要依据《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称《海岛法》）《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国森林法》等法律法规或者行政审批等进行审批，涉及了国土、海洋、林业、能源、交通、海事、发改委等部门，存在行政审批职能交叉重叠、超越权限审批、甚至违法审批的情况。机构改革后，纵向职能的规范和理顺使得行政审批职能交叉重叠现象明显减少。为妥善解决无居民海岛历史遗留问题，自然资源部开展了无居民海岛开发利用现状填报工作，基本摸清了我国无居民海岛的行政审批、开发利 用等信息，这对解决行政审批职能交叉重叠的历史问题具有重要意义。但历史积累的行政交叉问题极其复杂、涉及部门较多，历史遗留问题的处置方案仍在研究。

1.1.2 自然资源所有者不清

《海岛法》《中华人民共和国民法典》等法律法规对无居民海岛的所有权主体作出了明确规定，“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权”。但由于历史原因，我国无居民海岛上有集体土地所有权、集体林地所有权等集体所有权利，甚至存在“一地多证”、多个所有权主体的现象，全民所有与集体所有之间的边界不清。在《海岛法》实施后，仍有地方政府违法颁发了集体土地所有权证或者集体林地所有权证，与现行法律相抵触，致使国有自然资源资产濒临流失。机构改革后，为贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设决策部署，解决自然资源所有者不清及保护责任不明确的问题，我国开始全面推进自然资源统一确权登记工作。目前，无居民海岛自然资源确权登记工作仍处于试点阶段，所有权主体的界定方案正在研究。

1.2 精细化分类管理体系不健全

以分类为基础的综合管理能够促进自然资源的规划与开发利用，是体制改革的基本方向。自然资源资产管理是多维的，很难单一以种类、区域、规模、项目等标准划分，我国现行的无居民海岛分类管理体系存在精细化不够、系统性不足等问题。在实际管理工作中，通常将无居民海岛与海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海洋生态红线、海岛保护规划等进行叠加分析，并按照对应的空间管控措施进行分类管理，形成了以生态系统状况、社会经济效益、海岛面积、物质类型、离岸距离、开发利用情况等指标的综合性、多层次的分类管理体系。海岛具有四面环海水、封闭生态系统的特点，海岛的稳定性较差、生物多样性指数小，自然灾害发生频繁，在生态和经济上持续发展的选择范围有限，所承受的负荷能力小。我国无居民海岛类型多样，海岛周边区域的情况较为复杂，不能只按照单一的土地属性进行管理，应考虑海岛的特殊属性。根据岛屿生态地理学的理论，海岛生物多样性随海岛面积的增加而增加，为了保护生物多样性应首先考虑选择具有最丰富物种的地方作为保护地。我国有数千个面积小于500m2的海岛，其生态服务价值较差，但实际管理过程中这些海岛的管控要求与其他海岛并无明显区别，我国无居民海岛分类管理体系需进一步精细化。

1.3 海岛管理制度体系有待完善

为了加强无居民海岛管理，保护无居民海岛生态环境，2003年国家海洋局、民政部、总参谋部联合发布了《无居民海岛保护与利用管理规定》，这是我国第一部关于无居民海岛管理的制度，标志着中国无居民海岛管理已逐步纳入法制化轨道；2010年《中华人民共和国海岛保护法》正式实施，这是我国首次以立法的形式对海岛进行保护与管理，这对进一步加强无居民海岛保护与管理，规范海岛的开发利用秩序具有重要的意义。党的十八大提出“大力推进生态文明建设”战略决策以来，对我国海岛管理有了新的要求，我国发布了《关于调整海域无居民海岛使用金征收标准》等一系列海岛保护和管理配套制度，我国海岛管理制度体系进一步完善，与新形势下的海岛管理需求仍有一定的差距。目前，我国自然资源法律还存在“缺”“散”“旧”“软”等突出问题。在自然资源基本法的理论研究已经成熟和自然资源单行立法渐成体系的背景下，自然资源基本法的立法不仅非常必要，而且切实可行。

1.4 信息化建设对海岛管理的支撑性不足

1.4.1 数据更新机制不完善

现势性是数据的生命力的根本，数据的质量、数量和更新时效已成为衡量一个国家自然资源管理工作水准的基础标准之一。20世纪以来，我国通过全国海岛资源综合调查、近海海洋综合调查与评价专项 （“908”专项）、海岛航空监视监测工作、无居民海岛开发利用 现状填报、海域海岛地名普查等工作，积累了海量的基础数据，为我国海岛管理提供了较为有力的支撑。机构改革以来，随着自然资源统一管理制度的建立与实施，对海岛信息化工作提出了更高的要求和更多的需求，我国建立了自然资源统计调查制度，形成了由地方自然资源主管部门填报海岛数据的常态化运行机制。但现有海岛基础数据更新机制尚不完善、组织体系还不健全，在一定程度上制约着我国海岛的管理、决策和科学研究等工作。例如，2010年按照《国务院办公厅关于开展第二次全国地名普查试点的通知》要求，我国启动并完成了全国海域海岛地名普查工作，该名录是我国海岛管理的重要依据。在实际海岛管理工作中，发现海岛名录存在遗漏、低潮高地在海岛名录中、原有海岛信息错误、行政区划信息老旧的情况。例如，乌礁仔，仅在低潮时露出水面，严格意义上应为低潮高地；福清浮屿、浮屿仔在20世纪就已连成一个海岛，但在公布的海岛名录中仍为独立的两个海岛；个别海岛因人为活动或自然原因丧失了“四面环海水”的自然属性，海岛名录亟须更新。2018年以来，自然资源部组织沿海省（自治区、直辖市）开展无居民海岛开发利用现状填报工作，首次查清了全国无居民海岛的开发利用、审批情况和自然属性等信息，对处理历史遗留用岛的处置具有 重要的意义，但数据动态更新机制尚未建立。

1.4.2 信息化水平不高

在自然资源管理和决策过程中，应确保自然资源最佳可得信息、科学知识和管理实践等融入自然资源管理和决策的全流程。智慧海洋是海洋信息化的深度发展，是信息与物理融合的海洋智能化技术革命4.0。我国海岛信息化建设水平仍处于数字海洋阶段，尚未达到智慧海洋的阶段。在以往的海岛管理工作中，我国积累了海量的海岛数据，部分业务单位基于自身的业务需求建设了海岛信息管理系统，这些系统主要以数据管理、数据展示和简单查询为主，对海岛管理决策的支撑不足。部分系统建设时间较早，系统在性能上已经落后，采用的技术已经过时，难以通过修改和演化来满足新的业务需求。从横向上来看，现阶段海岛与土地、地质、矿产、地质环境与地质灾害、不动产登记等领域的数据资源的横向整合程度还较低，基础数据离散、孤岛现象明显。从纵向上来看，我国尚未建立国家、省、市、县四级协同联动的海岛管理信息平台，对海岛数据的深度挖掘应用不够。此外，我国面向社会公众和企事业单位的海岛信息化服务还不够充分，基于互联网的社会化服务能力需要大幅提升。

02建议

2.1 尊重历史事实，分类处置历史遗留问题

基于第三次全国国土调查、无居民海岛开发利用现状填报、全国围填海现状调查等成果，结合正在开展的无居民海岛自然资源确权登记工作，对我国无居民海岛的开发利用现状问题进行分析，对原有行政审批职能交叉重叠、未批先用、违法行为概念的界定和司法认定难等历史用岛问题进行科学评估，明确历史遗留问题处置的责任主体。在充分尊重历史和事实的基础上，本着科学、务实的态度，依法依规，按照无居民海岛用岛性质、开发利用项目的主导功能定位、用岛方式、法前法后用岛情况、用岛手续等关键指标，通过分类处置方式，对历 史遗留用岛问题进行分层分类，并开展无居民海岛历史遗留用岛处置意见编制与试点工作。

2.2 优化精细化分类管理体系，强化数据资源支撑

在国土空间规划的基础上，结合岛屿生态地理学的理论，根据各类海岛的功能定位，科学分类，建立生态服务价值、经济价值、社会效益等综合指标，完善无居民海岛精细化分类管理体系，出台分类管理办法与规范，实行无居民海岛差别化管控。基于海岛调查监测体系，结合历史遗留问题处理工作，适时开展无居民海岛基础调查、专项调查。加快推进无居民海岛自然资源资产确权登记，以及无居民海岛岸线修测等工作。开展无居民海岛地籍建档，获取海岛各类自然资源资产的种类、面积、权属性质、界址范围等精确数据资源。组织修订无居民海岛名录，提升海岛数据资源的业务支撑能力。

2.3 完善海岛管理制度体系，创新自然资源使用制度

自然资源管理制度改革必须坚持生态文明体制改革的基本理念，用理念指导改革行动，基础制度要在实践中逐步完善。在自然资源管理制度体系的大框架下，结合我国海岛管理的新形势，重点从自然资源产权保护与监督管理制度、自然资源用途管制与空间规划制度、自然资源严格保护与集约利用制度、自然资源有偿使用制度和自然资源生态修复与补偿制度等５个方面，对海岛管理制度体系进行完善。推进海岛相关法律法规和制度建设，加大法律法规立改废释工作力度，开展《海岛法》等法律法规的修订与修正。落实《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，开展海岛生态风险评估工作，明确海岛自然资源利用方式，规范利用行为，全面实行海岛自然资源有偿使用制度。

2.4 建立海岛数据“一张图”，构建海岛数据更新体系

根据《自然资源部信息化建设总体方案》的要求，结合“一张网”“一张图”和国土空间基础信息平台的建设，基于统一的标准规范，汇聚海洋、土地、地质、矿产、测绘地理信息等各类自然资源和国土空间数据，通过业务数据的抽取整合，促进自然资源信息化整合成果共 享，建设海岛数据“一张图”。综合分析我国海岛管理的业务需求，利用大数据处理方式提炼形成数据分析模型，通过多维度、多角度的直观可视化分析，提高海岛信息服务深度，为我国无居民海岛提供监管决策应用支撑。建立自上而下和自下而上相结合的数据更新工作机制，建立国家、省、市、县四级协同联动的数据资源目录和数据更新维护机制，探索“数据驱动”与“知识驱动”相结合的数据更新技术。

03结语

在新时代背景下，党中央对我国无居民海岛的管理提出了更高的要求，对我国无居民海岛管理的现状和问题进行分析，对提升我国无居民海岛管理水平，构建国土空间开发保护新格局，实施海洋强国战略具有重要的意义。