2021年教育政策回顾：束缚之外，民办教育再无自由之地？

2021年以来，民办教育政策发生重要转向。民办教育受到政策重锤，曾经的风光热闹不再。

政策是否留给民办教育断臂求生的机会，如有机会，路又在何方？本文将对2021年的民办教育政策及其对民办教育的影响进行梳理，为民办教育行业人士提供一些可参考的论点。

文源 | 新学说（ID：NSI-cm）

作者 | Cassie

2021年民办教育政策集中指向

以国家对民办学校的态度为主线，可将民办教育政策大致分为三个周期：普及义务教育阶段、鼓励与支持民办学校发展阶段、实行分类管理，规范和禁止民办学校阶段。当前正处于第三个周期，从政策上来看，国家对于民办义务教育阶段管控更加严格。

根据教育部官网可知，截止2021年9月，2021年教育部发布的文件已多达359份。新学说盘点了部分民办教育政策，发现政策集中指向一个育人目标——学生健康成长，全面发展。

来源：教育部官网

制图：新学说

▼ 五项管理，促进学生全面发展

在新学说统计的28个相关政策文件中，有17个文件旨在规范学校教育，提升教学质量，重点依旧在学生身心健康发展上。

其中，针对“中小学作业、睡眠、手机、读物、体质等管理”的“五项管理”，国家陆续出台《关于加强中小学手机管理工作的通知》、《中小学课外读物进校园管理办法》、《关于进一步加强中小学体质健康管理工作的通知》等“组合文件”。

同时，教育部在《未成年人学校保护规定》中针对学生欺凌、校园性侵害等社会关注的热点问题，规定了学校管理的制度框架和具体职责。

▼ “双减”政策，提升教育质量

7月28日，《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（简称“双减”政策）正式落地。从“双减”政策来看，国家将“质量”和“规范”作为教育改革重点。一系列的措施旨在构建良好的教育生态，遏制教育”资本化“发展，消除教育乱象。

归根到底，“双减”政策在于减负，而暑期托管、教育评价等相关政策的陆续出台也是为了提高教育质量。《义务教育质量评价指南》为提高义务教育质量提供了清晰的方向指引，从县域、学校、学生三个层面设立评价指标体系，规范教学质量和教学行为。

一方面，国家严格治理校外培训机构，以维护教育秩序。另一方面，国家颁布系列政策规范学校办学行为，提高教学质量，以期把学生“留在”校园里。

▼ 《实施条例》，坚守教育公益性

在2021年颁布的各类文件中，以《民办教育促进法实施条例》（下称《实施条例》）和《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》（下称“公参民”政策）为代表的政策密集出台，直指义务教育的公益性、公平性和人民性。

从规范义务教育阶段民办校到规范“公参民”学校，政策的着力点还是在公办教育、民办教育各安其位上。

据了解，我国通常将教育行业划分为正规教育和补充性教育两大部分，涵盖学前教育、教育培训、在线教育、教育收费管理、K12教育、职业教育等所有阶段。

来源：法知荟官方公众号

由于学前教育及义务教育阶段是学生价值观形成的重要时期，国家未来会将规范的重点落在该阶段民办教育领域。其中，《实施条例》、“公参民”政策集中打击了部分民办教育学校。对于除学前教育的其他非义务教育阶段，政策方面或有更多的利好支持。

多角度看民办教育政策

国家政策在各个细分领域对民办教育进行规范，从教育层面来看，这有助于教育的长期发展。但从企业的角度来看，政策的收紧对企业难免存在短期阵痛，政策的不确定性成为教育行业的最大担忧。

新学说将基于《实施条例》、“双减”、“公参民”三大政策，并结合其他政策，对民办教育办学、投资、招生进行了详细分析。

▼ 从源头上禁止办学

从2021年的办学政策来看，国家对学校审批从严从紧，并逐渐规范管制“公参民”学校。据新学说统计，今年新建国际化学校数量相比去年已下降了18.9%。

◆ 不再审批民办义务教育学校和学科类培训机构

2021年，部分省市分别发布公告指出，将调减本省内民办义务教育占比，民办初中、小学在校生人数占义务教育在校生总数的比例，将调减至5%以下，原则上不再审批新的民办义务教育学校。目前，四川省、湖南省、河南省林州市已发布正式文件。

对于学科类培训机构，“双减”政策指出，“坚持从严审批机构。各地不再审批新的面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构，现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构”。

同时，该文件在最后着重强调“不再审批新的面向学龄前儿童的校外培训机构和面向普通高中学生的学科类校外培训机构。对面向普通高中学生的学科类培训机构的管理，参照本意见有关规定执行。”

目前来看，学前教育、义务教育非学科类培训机构以及非义务教育阶段民办学校在法律法规上被禁止审批。

◆ 对“公参民”学校进行转制整改

除了上述学校之外，“公参民”学校也被要求进行规范。《实施条例》明确了实施义务教育的公办学校不得举办或参与举办民办学校，也不得转为民办学校。其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。

“公参民”政策再次对义务教育阶段“公参民”学校做出了明确划分，并对该类型学校转制整改表现出强硬态度，指出力争于2022年年底前逐步整改到位。

有行业人士称，在此之前，“公参民”的办学环境和政策风向已出现转变迹象。2019年7月，部分省市出台“公民同招”政策，明确民办义务教育学校与公办学校同步招生，掐断了“公参民”学校提前招生通道。同年年末，重庆市明确提出公办和民办学校必须独立招生、中小学入学资格不得与楼盘销售挂钩、公办学校不得以“帮扶”形式参与民办校管理等多项规定。

自“公参民”政策发布后，已有多地对“公参民”学校进行改制，如太原市五育中学、凤凰外国语学校、同心外国语学校等9所“公参民”初中转为公办学校。在重庆、上海、杭州、广州、武汉等地亦有转制消息传出。

▼民办教育投资将受到长期规范或压制

新学说根据《实施条例》关于各个学段的分类管理制度进行了简要总结，发现政策对实施营利性学前教育、高中教育、高等教育的民办学校没有特别的限制，为资本进入非义务教育领域敞开了大门。有一点可以明确，国家对教育资本的规范或压制将是长期的。

来源：2021《中华人民共和国民促法实施条例》

制图：新学说

◆ 强力监管资本进入民办教育和机构

✦ 外资禁止进入义务教育阶段

从政策上看，国家禁止外资举办或变相举办义务教育民办校。新学说曾对比2021年《实施条例》和2018年《送审稿》中的条例发现（查看原文：），《实施条例》保留了《送审稿》中的“在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织不得举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的民办学校；举办其他类型民办学校的，应当符合国家有关外商投资的规定”。

由此来看，义务教育民办校的限制范围从举办形式覆盖到参与举办、实际控制上。国家彻底禁止外资进入义务教育阶段民办校，且不再允许外资与义务教育阶段教育产生关联交易。资产和财务管理未来将会成为监管的重点，办学者通过关联交易、VIE（协议控制结构）等方式获取办学收益的可能性已不存在。

另外，《实施条例》第八条提出“地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校”。按此政策，国家可能更偏向于中国民间资本进入义务教育阶段民办校。

✦ 学科类培训机构不得上市融资

”双减“政策的力度之大，涵盖学前到高中全阶段，限制机构数量、培训时长、课程定价、广告宣传等内容，引导校外培训向普惠发展。

“双减”政策部分内容

学科类培训机构一律不得上市融资，严禁资本化运作；上市公司不得通过股票市场融资投资学科类培训机构，不得通过发行股份或支付现金等方式购买学科类培训机构资产；外资不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体等方式控股或参股学科类培训机构。

严格控制资本过度涌入培训机构，培训机构融资及收费应主要用于培训业务经营，坚决禁止为推销业务以虚构原价、虚假折扣、虚假宣传等方式进行不正当竞争，依法依规坚决查处行业垄断行为。

根据最近成立的校外教育培训监管司和陆续出台的监管政策可知，未来校外教育培训监管司或将联合各个部门出台系列的整治规范措施和要求，监管内容和细则只会愈加严格和明确。义务教育阶段学科类培训机构目前除转变企业性质以及业务转型外，已无其他变通的可能。

据了解，目前新东方已全面关停K12在线教育业务，学而思、猿辅导等线上培训机构已纷纷转型。

◆ 非义务教育民办学校仍有发展空间

梳理目前的政策来看，国家层面的政策并未对职业教育、高等教育等非义务教育阶段学校的外资引入做出同等力度的限制。

参照2020年《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》有关条例，“学前、普通高中和高等教育机构限于中外合作办学，须由中方主导（校长或者主要行政负责人应当具有中国国籍，理事会、董事会或者联合管理委员会的中方组成人员不得少于 1/2）”。外商仍有参与举办民办教育学校的空间。

▼ 招生政策集中在义务教育阶段

2018年《送审稿》和2021年《实施条例》首先明确了招生起始阶段，限制民办学校不得在筹设期内进行招生。

而2019年《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》出台“公民同招”政策，限制民办校“掐尖”招生。

此后，国家对招生要求进行进一步细化。据新学说盘点发现，招生政策主要还是针对义务教育阶段。

· 义务教育阶段不得考试或变相选拔生源招生；

· 义务教育民办学校不得跨区招生；

· “公、民校”不得互借名义招生；

· 不得以“国际部”、“国际课程班”等名义进行招生。

职业教育、素质教育等成为

民办教育行业的必争之地

总的来说，国家对义务教育阶段民办校的监管更趋严格。未来民办教育该去向何方？基于上述政策分析，新学说认为，职业教育、素质教育等将成为民办教育发展的重点方向。

▼ 职业教育

通过近年来国家在教育行业进行的改革可以发现，不同于受重创的K12教育，职业教育行业政策利好频出。

随着《实施条例》正式落地，职业教育迎来了重大利好，国家鼓励企业以独资、合资、合作等方式依法举办或者参与举办实施职业教育的民办学校。

2月13日，国务院正式发布的《国家职业教育改革实施方案》，提出了深化职业教育改革的路线图、时间表、任务书，明确了今后5年的工作重点。6月7日，《中华人民共和国职业教育法(修订草案)》提请全国人大常委会审议，指出“职业教育与普通教育具有同等重要地位”，职业教育的战略地位得到提高。

国家人力资源社会保障部《国家职业教育改革实施方案》指出，“十四五”期间要实现新增技能人才4000万人以上。在国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，职业人才是国家建设的重要基础和诉求。

在政策红利和社会需求下，未来职业教育赛道或将涌入一批投资者。

▼ 素质教育

在学科教育赛道被关闭的背景下，美育、体育等内容频频出现在政策中，教育机构转入素质教育赛道。与学科培训不同，素质教育更为强调人文和学科素养提升，以多样化、个性化的发展方向，在艺术、体育、树立思维及多语言等方面提供差异化培训。

而《义务教育质量评价指南》强调要遵循学生成长规律和教育规律，加快建立以发展素质教育为导向的义务教育质量评价体系。该政策再次提高素质教育的地位。随着政策的转变，素质教育必将成为民办教育的必争之地。

新学说认为，除了素质教育和职业教育之外，中外合作办学项目、成人教育等或将也受到追捧，民办教育的转型之路已提上日程。毋庸置疑的是，教育行业中虽仍有众多亟待解决的难题，但也存在着巨大的发展机遇。

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