严守耕地红线 保障农民权益 土地管理法实施条例明天起正式实施

核心提示：修订后的土地管理法实施条例进一步严格耕地保护制度、细化征地程序、强化农民宅基地合法权益保障、明确集体经营性建设用地“入市”交易规则。

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记者|庄德通

责编|薛应军

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9月1日起，新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）正式实施。修订后的条例进一步严格耕地保护制度、细化征地程序、强化农民宅基地合法权益保障、明确了集体经营性建设用地“入市”交易规则等，引发社会广泛关注。近日，民主与法制社记者采访专家学者，对《土地管理法实施条例》的亮点进行解读。

构建国土空间规划管理制度

《土地管理法实施条例》是根据《中华人民共和国土地管理法》制定的条例。2019年修正后的土地管理法第十八条首次以法律形式固化了国土空间规划制度。本次修订的《土地管理法实施条例》对其主要内容作了细化规定，并在第二章设立了“国土空间规划”专章，多位专家学者认为，这是《土地管理法实施条例》的一大亮点。

自然资源部法规司司长魏莉华曾撰文谈到，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，是党中央作出的重大决策部署。新的《土地管理法实施条例》在土地管理法关于国土空间规划体系和编制要求的基础上，用“国土空间规划”取代原来的“土地利用总体规划”，明确了国土空间规划的效力和内容，规定国土空间规划应当统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。国土空间规划应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容，明确建设用地规模、耕地保有量、永久基本农田保护面积和生态保护红线等要求，提高土地节约集约利用水平，保障土地的可持续利用。

“《土地管理法实施条例》设立国土空间规划专章，一方面是国土空间高效利用的需要，设立专章有利于综合考虑人口分布、经济布局、生态保护等因素，科学布局生活、生产和生态空间，有利于促进国民经济从高速增长向高质量发展阶段转变；另一方面是实现国家治理现代化的需要。国土空间规划致力于空间治理，是国家治理体系的重要组成部分。设立专章有利于整体谋划新时代国土空间开发保护格局，是规范市场活动、约束政府行为，促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”广东外语外贸大学土地法制研究院教授张保红说。

中国农业农村法治研究会副会长、西南政法大学经济法学院教授张志辽表示，《土地管理法实施条例》设立专章规定国土空间规划制度，确保了这一新型法律制度的落地落实和有效运行。

回应耕地“非粮化”等问题

耕地是粮食生产的重要基础，解决好14亿人口的吃饭问题，必须守住耕地这个根基。土地管理法第三条明确规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”《土地管理法实施条例》在耕地保护方面，也有着诸多亮点。

魏莉华介绍，1998年的土地管理法及《土地管理法实施条例》均将控制农用地转为建设用地作为土地用途管制的核心和重点，对农用地之间的转化缺乏制度性约束，使得实践中耕地转为林地、草地、园地等现象大量存在，严重影响国家粮食安全。

为此，新《土地管理法实施条例》专门增加规定：国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。按照国家有关规定需要将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应当优先使用难以长期稳定利用的耕地，从而进一步拓展了土地用途管制的重点和内容。

“《土地管理法实施条例》在土地管理法确立的耕地保护制度理念和规范内涵基础上，优化了耕地占用补偿制度，明确规定了县级人民政府要承担耕地‘占补平衡’的开垦责任，省、自治区、直辖市人民政府要履行对开垦耕地的组织验收职责，要确保开垦的耕地落实到具体地块。此外，条例还及时对耕地‘非粮化’的现实问题予以立法回应，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，增加了对耕地‘非粮化’的处罚规定，值得肯定。”张志辽说。

此外，张志辽认为，《土地管理法实施条例》对建立耕地保护补偿制度、社会主体参与土地整理等与耕地保护密切相关的内容作了规定，也是保护耕地方面的亮点。

张保红表示，《土地管理法实施条例》对耕地保护补偿制度进行了完善，“占补平衡”的实施保证了我国耕地面积总量不减少。此外，条例还对耕地质量保护和改善进行专门规定，明确地方政府应当采取措施提高耕地质量，保护优质耕地；建设单位有义务将占用耕地耕作层的土壤用于土壤改良；地方政府应当加强对农业结构调整的引导和管理，以防止破坏耕地耕作层，设施农业用地不再使用的，应当及时组织恢复种植条件。“这些规定表明我国耕地保护从以量为主，转变到量、质并重的新阶段。”张保红说。

在耕地保护方面，《土地管理法实施条例》还明确耕地保护的责任主体是省级人民政府。第十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。”

对此，张保红认为，《土地管理法实施条例》总结了多年以来党中央、国务院关于强化耕地保护责任主体制度的实施经验，首次从行政法规层面明确了耕地保护的责任主体，规定省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。责任具体落实到省级政府主要负责人，有利于扫清耕地保护政策具体实施障碍，体现了对耕地保护的高度重视。

张志辽认为，该规定有利于加强耕地保护工作的统筹谋划，推动耕地保护与省级行政区域内各项事业发展的协调共进，确保耕地保护情况督查的靶向性和实效性。

充分尊重农民意愿

近年来，随着我国城镇化进程的加快，多地在推进合村并居过程中，出现了“赶”农民上楼、大面积拆除农民房屋等乱象。新修订的《土地管理法实施条例》对此进行了回应。

新《土地管理法实施条例》将“宅基地管理”单列一节，对宅基地布局和建设用地指标安排作出明确规定，要求县级以上地方人民政府应当按照国家规定安排建设用地指标，合理保障本行政区域内农村村民宅基地需求，乡（镇）、县、市国土空间规划和村庄规划应当科学划定宅基地范围。

《土地管理法实施条例》第三十六条规定：“依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护。禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。”

此外，条例还在多处体现了对农民权益的尊重和保护。

张保红介绍，除宅基地方面的相关规定外，《土地管理法实施条例》还对征地程序作了较为细致的规定，规定了征地补偿安置方案的听证程序、社会稳定风险评估制度、征收土地预公告制度等。

“《土地管理法实施条例》还要求，地方政府应当及时落实土地补偿费、安置补助费等有关费用，实行先补偿后征收。这些规定有利于充分保障被征地农民的知情权、参与权、监督权。”张保红说。

此外，《土地管理法实施条例》还进一步明确了集体经营性建设用地入市交易规则。

对此，张志辽表示，2019年修正后的土地管理法第六十三条明确了集体经营性建设用地可以入市交易，但没有对入市交易规则做出详细规定。《土地管理法实施条例》在“建设用地”一章中设专节规定“集体经营性建设用地管理”，明确规定集体经营性建设用地入市的条件、程序，集体经营性建设用地出让、出租的基本规范等，为集体经营性建设用地入市全面推广奠定了可靠基础，对全面实施乡村振兴战略，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，推动城乡融合发展，确保交易安全等方面，均具有重要保障和支持作用。

张保红表示，经过多年试点，集体经营性建设用地入市交易逐渐成熟。交易规则的制定，有利于规范集体经营性建设用地入市，使得集体经营性建设用地入市政策能够真正落地。

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