【判例指导】城管部门未经当事人同意，用微信送达处罚决定书，程序违法

来源：掌上卫监、城市管理之家

【裁判观点】

《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十七条第一款规定：“经受送达人同意，人民法院可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达诉讼文书，但判决书、裁定书、调解书除外。”根据上述规定，采用电子方式送达需经受送达人同意，且对于判决书、裁定书、调解书等裁判文书，因其直接影响当事人诉讼和实体权利，为保障司法的公信和权威以及当事人的合法权利，不得采用电子方式送达。在行政处罚程序中，行政处罚决定书对行政相对人的合法权益产生直接、重大影响，依照上述规定，亦不得采用电子方式送达。安宁城管局未经佳宾厂同意，迳行通过微信方式向佳宾厂法定代表人送达行政处罚决定书，送达程序违法。

甘肃省兰州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）甘01行终101号

上诉人（原审原告）甘肃佳宾钢铝门窗厂，住所地：甘肃省兰州市安宁区长新路23号。

法定代表人王文斌，该厂总经理。

委托代理人刘鹏飞，北京冠领律师事务所律师。

委托代理人苗薇薇，北京冠领律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）兰州市安宁区城市管理局，住所地：甘肃省兰州市安宁区建安东路900号。

法定代表人赵碧涛，该局局长。

委托代理人俞东元，该局综合执法办公室主任。

委托代理人魏娟，甘肃西润律师事务所律师。

上诉人甘肃佳宾钢铝门窗厂（以下简称：佳宾厂）因规划行政处罚一案，不服甘肃省兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初213号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人佳宾厂的法定代表人王文斌及委托代理人刘鹏飞、苗薇薇，被上诉人兰州市安宁区城市管理局（以下简称：安宁城管局）的委托代理人俞东元、魏娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明，佳宾厂成立于1998年11月26日（统一社会信用代码91620105710371690K），法定代表人王文斌，企业性质为集体所有制，经营范围为钢门、钢窗、PVC塑钢门窗、铝合金门窗的加工、销售、建筑安装工程施工、玻璃幕墙工程施工、室内外装饰工程施工、建筑材料的批发、零售。1998年9月26日，兰州市安宁区孔家崖乡廖家庄村民委员会（以下简称：廖家庄村委会）与佳宾厂（该时段尚未取得营业执照）签订土地租赁协议，约定廖家庄村委会将其在兰州铁道学院（现兰州交通大学）以东、兰州万峰实业公司以南向佳宾厂出租企业建设用地9.68亩，由佳宾厂负责投资建设，土地租赁期限为十五年（1998年9月26日至2013年9月25日）。后双方签订一份补充合同，约定租赁自1998年1月1日起开始执行以及相关租赁费的事项。2010年9月1日，廖家庄居民委员会与佳宾厂签订合同，约定土地租赁期限自2010年9月1日至2025年9月1日止共十五年。2019年5月17日，安宁城管局接到安宁区人民政府交办《甘肃政法学院关于申请移交校园后区14.13亩土地的函》，该函件中称“发现兰州佳宾门窗厂征地范围内违法建设钢结构彩钢房屋和厂房”，遂安排工作人员调查核实。经初查，佳宾厂未能提供建设工程规划手续，涉嫌违法，遂以兰城安（孔家崖）立字〔2019〕第07号立案查处。佳宾厂法定代表人王文斌因在外地，委托该厂经理蔺中诚“代为接受询问调查，代为陈述、申辩要求或放弃听证，代为签收行政执法相关法律文书，代为申请或放弃行政复议及提起或放弃行政诉讼。”安宁城管局经询问相关人员、现场勘验、委托有资质的兰州中瑞房地产咨询估价有限公司对佳宾厂的建筑物面积及房屋保养状况进行评估，于2019年7月2日作出《行政违法案件调查终结报告》。次日，安宁城管局案审委员会进行讨论，决定“鉴于甘肃佳宾钢铝门窗厂违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，按责令自行拆除走法律程序。”7月4日，安宁城管局作出《责令改正通知书》［兰城安（孔家崖）责改字〔2019〕第07号］和《预先告知书》［兰城安（孔家崖）预字〔2019〕第07号］，责令佳宾厂于2019年7月9日前改正违法行为并接受复查。逾期不改正的，将按照有关法律、法规、规章进行处罚。同时在《预先告知书》中告知佳宾厂有权要求举行听证，提出陈述、申辩。因佳宾厂法定代表人王文斌在外地，委托代理人蔺中诚拒绝签收，安宁城管局遂于2019年7月4日，以微信方式向佳宾厂法定代表人王文斌送达了上述两份文书，并制作送达光盘予以证明。后佳宾厂未提出听证申请，也未提出陈述、申辩，安宁城管局遂于2019年7月10日作出《兰州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（兰城安（孔家崖）行罚字〔2019〕第07号，以下简称：《处罚决定书》），载明：1998年9月，廖家庄村委会将位于兰州交通大学以东、兰州万峰实业公司以南、长新电表厂以西、甘肃政法学院以北的9.68亩集体土地承租给佳宾厂。佳宾厂在未取得《建设工程规划许可证》或《临时建设工程规划许可证》的情况下，分别于1998年在该处土地上建设砖混结构房屋一处（面积为263.6㎡）和砖木结构房屋一处（面积为842.54㎡），于2012年建设砖墙彩钢房一处（面积为346.74㎡）、彩钢房一处（面积为636.84㎡）、棚房一处（面积为37.8㎡）、棚子一处（面积为27.6㎡）、轻钢车间三处（面积为2210.28㎡），共计建筑总面积为4365.4㎡。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条，已责令佳宾厂限期改正违法行为，该单位未在期限内改正违法行为。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定对佳宾厂作出责令限期七日内自行拆除违法建筑的行政处罚。并于同日在兰州恒信公证处的监督下，由其工作人员通过微信方式向佳宾厂法定代表人王文斌送达了该《处罚决定书》。

一审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政机关作出的行政行为是否合法进行审查。本案中审查的对象应当是安宁城管局作出的行政处罚是否符合法律规定，即作出行政处罚程序是否合法，认定的违法事实和依据是否充分。根据《国务院关于进一步推进相对集中处罚权工作的决定》规定：“《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定:国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使……实践证明，进一步在全国推进相对集中处罚权工作的时机基本成熟。为此，依照行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内有计划、有步骤开展相对集中处罚权工作。”甘肃省人民政府《关于城关区等8县区在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》（甘政函［2014］208号）符合相关规定。《城市管理执法办法》第八条规定：“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品管理方面与城市管理相关部分的行政处罚权。”安宁城管局依照职权，具有行使相关行政处罚权的主体资格。至于佳宾厂所提安宁城管局行政执法主体资格证发证时间为2019年8月10日，其在作处罚时尚不具备处罚资格的意见，经本院核实，因安宁城管局法定代表人发生变更，故重新颁发行政执法主体资格证，原行政执法主体资格证的有效日期至2019年12月1日。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正；处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，安宁城管局依据相关规定立案后，作出《责令改正通知书》《预先告知书》，责令佳宾厂限期改正违法行为并告知其享有听证权利和陈述、申辩权利，最终作出案涉《处罚决定书》，行政处罚的事实清楚、证据充分，适用法律准确。关于本案中安宁城管局的送达方式，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”2015年1月14日兰州市人民政府颁布的《兰州市行政程序规定》第七十五条第二款规定：“受送达人在送达回证上签收日期为送达日期，送达程序参照民事诉讼法有关规定执行。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定：“电子送达可以采用传真、电子邮件、移动通信等即时收悉的特定系统作为送达媒介。”可以看出，民事诉讼法已经明确移动通信作为送达的形式之一。本案中，在原告委托代理人拒签行政处罚决定书的前提下，安宁城管局在公证机关的见证下采用微信方式将行政处罚决定书送达原告法定代表人王文斌，符合法律、规章的规定，且原告法定代表人亦证实其收到了微信送达的行政处罚决定书。故被告安宁城管局的送达方式程序合法。综上，安宁城管局依据相关规定，作出行政处罚的事实清楚、证据充分，适用法律准确，程序合法。佳宾厂诉请撤销案涉《处罚决定书》的诉讼请求，没有事实和法律依据，其理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回佳宾厂的诉讼请求。案件受理费50元，由佳宾厂负担。

上诉人佳宾厂上诉称，一、一审法院事实认定错误。一是被上诉人作出的处罚决定认定的面积错误，在上诉人被招商引资到兰州后，分别于1996年经过批准后开始建设厂房、车间、宿舍等一期工程，共计建筑面积约1800平方米；后于2012年在向相关部门进行申请后建设车间、厂房、宿舍办公房屋及生产车间等二期工程，共计建筑面积约3500平方米，整个厂房总面积约5300平方米。并不是被上诉人处罚决定中所认定的4365.4平方米。二是案涉建筑物不存在影响规划的情形。上诉人于1996年招商引资到兰州投资建厂，合法承租了案涉土地，一直用于生产、经营，完全不属于《城乡规划法》第六十四条规定的无法采取改正措施、消除影响的限期拆除的情形，并且案涉厂房已经纳入到了征收范围，相关的征收工作已经启动，相关的问题可以在征收补偿过程中一并解决，而不应该将案涉建筑物强制拆除。二、一审法院证据认定错误。一审法院直接在对证据的认定中表述“上诉人提交的证据仅能够证明承租了土地从事经营，但不能证明其建筑的合法性，故对其证明目的不予确认”属于证据认定错误。三、一审法院法律适用错误。一是上诉人厂区包含1996年建设的一期工程和2012年建设的二期工程，而《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，根据法不溯及既往原则，安宁城管局适用该法的规定处罚，属适用法律错误。二是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款是对人民法院法律文书送达的规定，并不适用行政处罚案件中的行政文书的送达。所以，一审法院认定的被诉处罚决定适用法律准确、送达程序合法，属于法律适用错误。综上，请求依法撤销一审判决，并依法改判支持上诉人一审诉讼请求或发回重审；本案诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人安宁城管局辩称，一、安宁城管局查明认定的面积正确。安宁城管局在调查处理此案时，为确认案涉房屋的面积，专项委托兰州中瑞房地产咨询估价有限公司和兰州中瑞行测绘有限公司进行了现场测绘评估，根据兰州中瑞估字(2019)第3402号估价结果报告显示，案涉房屋建筑面积为4365.4平方米，一审法院认定上诉人的房屋面积为4365.4平方米符合事实，有充足的证据。二、一审法院证据认定正确。在佳宾厂一审出示的证据中，一部分是关于土地租赁的合同，案涉土地占用的是集体土地，该部分只能说明了土地的来源；一部分是其建造厂房的工程预算、付款等；另一部分是有关建筑的评估估价，但均没有相关部门的公章，该部分证据不符合证据的形式要件。安宁城管局认为以上证据均不能说明案涉建筑的合法性，一审法院认定证据正确。综上，安宁城管局认定案涉建筑物为违法建设的事实清楚，适用法律正确，作出的具体行政行为程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的诉讼请求。

经审理查明，1998年9月，佳宾厂承租廖家庄村位于兰州交通大学以东、兰州万峰实业公司以南、长新电表厂以西、甘肃政法学院以北的9.68亩集体土地，并在该处土地上建设砖混结构房屋一处、砖木结构房屋一处。2012年，佳宾厂又在该地块上建设砖墙彩钢房一处、彩钢房一处、棚房一处、棚子一处及轻钢车间三处。2019年5月17日，安宁城管局接到安宁区人民政府交办《甘肃政法学院关于申请移交校园后区14.13亩土地的函》，该函件中称“发现兰州佳宾门窗厂征地范围内违法建设钢结构彩钢房屋和厂房”，遂安排初查，后以佳宾厂未能提供建设工程规划手续涉嫌违法为由立案查处。此后，安宁城管局委托兰州中瑞房地产咨询估价有限公司对“兰州市安宁区长新路23号属于甘肃佳宾钢铝门窗厂的建筑物，总建筑面积为4365.4㎡”进行估价，估价目的是“了解估价对象建安成本价”。2019年7月2日，安宁城管局作出《行政违法案件调查终结报告》，依据调查询问笔录、现场照片、《兰州中瑞房地产咨询估价报告》等证据，认定佳宾厂在未取得《建设工程规划许可证》或《临时建设工程规划许可证》的情况下共计建设总面积为4365.4㎡建筑物。2019年7月3日，安宁城管局收到兰州中瑞房地产咨询估价有限公司作出的《估价结果报告》［兰中瑞估字（2019）第3402号］。同日，安宁城管局案审委员会经讨论作出“按责令自行拆除走法律程序”的决定。2019年7月4日，安宁城管局对佳宾厂作出《责令改正通知书》［兰城安（孔家崖）责改字〔2019〕第07号］和《预先告知书》［兰城安（孔家崖）预字〔2019〕第07号］，并通过微信方式送达佳宾厂法定代表人王文斌。2019年7月10日，安宁城管局作出被诉《处罚决定书》，认定佳宾厂在未取得《建设工程规划许可证》或《临时建设工程规划许可证》的情况下，分别于1998年在该处土地上建设砖混结构房屋一处（面积为263.6㎡）和砖木结构房屋一处（面积为842.54㎡），于2012年建设砖墙彩钢房一处（面积为346.74㎡）、彩钢房一处（面积为636.84㎡）、棚房一处（面积为37.8㎡）、棚子一处（面积为27.6㎡）、轻钢车间三处（面积为2210.28㎡），共计建筑物总面积为4365.4㎡，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令佳宾厂七日内自行拆除违法建筑，并于同日通过微信方式向佳宾厂法定代表人王文斌送达了该《处罚决定书》。

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，安宁城管局对佳宾厂作出行政处罚决定，依据《兰州中瑞房地产咨询估价报告》等证据认定佳宾厂未取得《建设工程规划许可证》或《临时建设工程规划许可证》，分别于1998年、2012年在承租的兰州市安宁区集体土地上建设总面积为4365.4㎡的建筑物，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，并依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定责令其七日内自行拆除违法建筑。《兰州市行政程序规定》第四十九条规定：“作为行政执法决定依据的证据应当查证属实。当事人有权对作为定案依据的证据发表意见，提出异议。未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据。”安宁城管局依据《兰州中瑞房地产咨询估价报告》等证据认定本案事实，但其未提供曾就该报告听取佳宾厂意见的证据，参照《兰州市行政程序规定》第四十九条的规定，《兰州中瑞房地产咨询估价报告》不能作为行政处罚决定的依据，故被诉行政处罚决定主要证据不足。《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”经审查，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起施行，对于佳宾厂1998年的建设行为，安宁城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》对其作出行政处罚决定，不符合《中华人民共和国立法法》第九十三条的规定，故被诉行政处罚决定适用法律错误。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十七条第一款规定：“经受送达人同意，人民法院可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达诉讼文书，但判决书、裁定书、调解书除外。”根据上述规定，采用电子方式送达需经受送达人同意，且对于判决书、裁定书、调解书等裁判文书，因其直接影响当事人诉讼和实体权利，为保障司法的公信和权威以及当事人的合法权利，不得采用电子方式送达。在行政处罚程序中，行政处罚决定书对行政相对人的合法权益产生直接、重大影响，依照上述规定，亦不得采用电子方式送达。安宁城管局未经佳宾厂同意，迳行通过微信方式向佳宾厂法定代表人送达行政处罚决定书，送达程序违法。

综上，安宁区城管局作出的《处罚决定书》主要证据不足，适用法律错误，送达程序违法。一审判决认定部分事实不当、适用法律错误，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：

一、撤销甘肃省兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初213号行政判决；

二、撤销兰州市安宁区城市管理局于2019年7月10日作出的《兰州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（兰城安（孔家崖）行罚字〔2019〕第07号）；

三、责令兰州市安宁区城市管理局于本判决生效后60日内重新作出行政行为。

一、二审案件受理费各50元，由兰州市安宁区城市管理局负担。

本判决为终审判决。

审判长 王卫

审判员 杜占才

审判员 王洋

二〇二〇年五月二十八日

法官助理 安方**

书记员 洪镭