拜登政府农业政策及贸易展望

// 征集农业、食品企业案例，需在商业模式、技术、产品及市场等领域有特点、有创新。

1月7日，美国国会举行了参众两院联席会议，完成了选举人票的清点工作。经统计，拜登获得306张选举人票，特朗普获得232张。联席会议主席、美国副总统 迈克·彭斯（Mike Pence） 主持会议并宣布 乔·拜登（Joe Biden） 在美国总统大选中获胜。

1月8日，拜登宣布其新政府的商务部长和劳工部长提名，完成了所有内阁部长的提名，这也标志着美国新一届政府中农业相关的决策人员基本确定。

农业相关职位人选：

国务卿：安东尼·布林肯（Antony Blinken）。

白宫国内政策委员会主任：苏珊·赖斯（Susan Rice）。

白宫首席经济顾问：布莱恩·迪斯（Brian Deese）。

财政部长：珍妮特·耶伦（Janet Yellen）。

商务部长：吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）。

环保局局长：迈克尔·里根（Michael S. Regan）。

农业部长：汤姆·维尔萨克（Tom Vilsack）。

美国贸易代表：美籍华人凯瑟琳·泰（Katherine Tai）。

一、负责人及政策纲领

1、国务卿，美国的国务卿是仅次于正、副总统的高级行政官员（第三把手），但权责仅限于外交事务。

安东尼·布林肯（Antony Blinken），1962年，出生于美国纽约一个犹太裔外交世家。奥巴马政府时期，布林肯先后担任了副总统拜登的国家安全顾问，以及总统奥巴马的副国安顾问，在2015至2017年间曾担任国务院副国务卿。去职后，布林肯创建了地缘政治和政策咨询公司WestExec Advisors，公司业务包括“在战略竞争时代管理和中国相关的风险”，为美国企业在中国市场的经营活动提供策略建议。

布林肯曾被许多分析人士称为外交政策上的“中间派”，是“实用主义者和共识推动者”，布林肯掌舵的美国外交将让美国“重返”全球治理的多边主义航道，这也许意味着，我们将面临美国和其盟友“共同政策”的压力。当然，除了拜登政府已经明确表示的对中强硬立场外，除了中美在某些领域的竞争外，布林肯认为，中美在气候变化、武器管控、疫情等全球议题上有合作的必要性。

2、白宫国内政策委员会主任（Domestic Policy Adviser ）

苏珊·赖斯（Susan Rice)，2009年被奥巴马任命为美国驻联合国大使，2013年成为奥巴马总统的国家安全顾问。

赖斯在外交事务领域拥有广泛背景，本次总统大选中，赖斯多次就外交议题炮轰特朗普总统、声援拜登，也是新任政府国务卿的热门候选人，拜登选择其作为白宫国内政策委员会主任，让外界颇感意外。有消息称，赖斯将在白宫西翼（美国总统及众多白宫幕僚办公室所在地）创造一个“新的权力中心”，对美国内政产生更大的影响。

当然，拜登政府首先要面临的问题就是“应对新冠疫情”，在履行其竞选口号（Build Back Better，重建更美好的未来）的过程中，美国政府将投资数万亿美元用于国内的基础设施、制造业、清洁能源、教育、医疗和种族平权等。笔者认为，不论美国是否倡导制造业回归，新冠疫情都将对全球供应链格局产生巨大影响，美国势必会将强产业引导及支持政策，尽快完成经济重建，这意味着内政的重要性会较往届有所提升。

3、白宫首席经济顾问

布莱恩·迪斯（Brian Deese），奥巴马政府时期，曾担任国家经济委员会副主任以及白宫管理与预算办公室副主任，在政府的汽车工作组协助监督了2009年通用汽车和克莱斯勒的联邦救助工作，并协助完成了巴黎气候协定谈判。离开白宫后，迪斯加入了全球最大的资产管理公司贝莱德（BlackRock）担任可持续投资的全球负责人。此外，拜登还提名了贝莱德首席执行官的幕僚长沃利·阿德耶莫（Wally Adeyemo）为财政部副部长。可见，拜登对贝莱德的倚重。

拜登的竞选承诺中，有一个宏伟远大的“清洁能源”计划，在2050年之前达到净零碳排放。其气候与环境正义提案拟在未来十年内进行1.7万亿美元的联邦投资 ，并利用额外的私营部门以及州和地方投资， 总计超过5万亿美元。除开发可再生能源及推广新能源汽车之外，还将建立有针对性的计划以加强造林。如此看来，拜登的内政方面，清洁能源将是重头戏，迪斯可能会是主要操盘手。

对于美国的农业企业来说，大粮商将在生物质能源方面获得更多支持，养殖业也将获得更多减排方面的研发和技术支持，总体来说，对于美国农业是利好的。对于全球农产品市场来说，未来一段时间，玉米和甘蔗的价格很有可能将进入剧烈波动期。

4、财政部长

珍妮特·耶伦（Janet Yellen），犹太裔经济学家，现任美联储主席，美国历史上第一位女性财长。耶伦的丈夫 乔治·阿克尔洛夫（George Akerlof） 是2001年诺贝尔经济学奖获得者。

1967年，获得布朗大学经济学士学位；1971年，获耶鲁大学经济学博士学位，论文指导老师为诺奖得主、新凯恩斯学派的詹姆士·托宾，研究失业的成本和原因。1977年，进入美联储任经济学家；1978年，离职并结婚，之后于加州大学伯克利分校哈斯商学院、伦敦经济学院、哈佛大学执教。1994年，由前美国总统比尔·克林顿提名任职美联储委员，1997年-1999年任克林顿总统经济顾问委员会主席。2004年，耶伦再次进入美联储，任旧金山联邦储备银行行长；2010年，就任美国联邦储备委员会副主席；2014年，耶伦成为美联储历史上首任女主席；2018年2月，任期届满后，加入美国智库布鲁金斯学会。

耶伦的经济学主张偏左，坚持以促进就业作为美联储政策的出发点和核心目标，在美联储的决策上有明显的鸽派倾向，是QE（量化宽松）政策最积极的拥护者，但在经济预测和政策判断上有着良好记录，并且亲近市场。

拜登政府将面临前所未有的债务困境，美联储也已降息至零利率区间，实施了无限量货币宽松政策和无限量美元互换，各种政策工具几乎穷尽。受制于当下疫情对美国经济和就业的冲击，耶伦与前同事、现任美联储主席鲍威尔可能将继续推出更多货币和财政支持，但由于耶伦，财政和货币政策的协调性可能更为理想，其沟通能力也有利于在两党之间甚至是民主党内部维持平衡，缓解鲍威尔所受压力。

5、商务部长

商务部是美国最大的政府部门之一，一直以来商务部的首要任务是设定关税、进行国际贸易协议谈判、促进美国出口。

此外，商务部下设美国专利商标局（USPTO），可以借助专利制度来限制处方药成本，是医改的核心部门之一。商务部下设人口调查局，十年一次进行人口普查，商务部有可能从根本上改变美国选民数量和结构，加之原定于2020年内完成的美国人口普查至今仍在不断推迟，这让人们对未来美国选举充满想象。

当然，美国商务部部长的职责范围主要由总统来界定。拜登提名的部长“雷蒙多”还将负责国家海洋大气管理局（NOAA），分管渔业及航海业务等。由于雷蒙多一直积极推动海上风电产业以及其他可再生能源的发展，预计未来美国的海上风电将获得更好的发展。

吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo），拥有哈佛大学和耶鲁法学院的学位，曾在纽约南区的美国地方法院担任法官金巴·伍德（Kimba Wood）的法律书记员，之后成为风险投资家。曾任风险投资公司 Village Ventures（方向为TMT、现代服务业及金融服务业）的高级副总裁，之后，与他人共同创立早期风险投资公司Point Judith Capital，主要投资于TMT、医疗保健和技术公司。

2010年，雷蒙多任职罗德岛州财长；2011年，雷蒙多力排众议实施了养老金改革，提高了该州的退休年龄，削减公职人员福利。2015年以来，雷蒙多一直担任罗德岛州州长。疫情期间，雷蒙多批准大幅提高健康保险费率，以便健康保险公司可以获利。对于疫后的产业重震，雷蒙多是否会对加大对农业保险的政策支持，推动加大农业保险的保费补贴？

雷蒙多是首位支持纽约市市长、彭博新闻社创始人迈克尔·布隆伯格（Michael Bloomberg）进行2020年总统竞选的州长，并以全国联合主席的身份加入竞选。布隆伯格退出竞选后，转而支持拜登的总统竞选。

受历史任职期间业绩所累，雷蒙多任职商务部长将保守挑战。根据十一月份的投票，近70％的受访者反对拜登任命雷蒙任何内阁位置。

6、环保局局长

迈克尔·里根（Michael S Regan），在克林顿执政期间于环境保护局（EPA）开始职业生涯，曾在多个环境委员会任职，曾在环境保护基金会工作了八年。2017年开始，任北卡罗来纳州环境质量部部长。一直以来，里根以在环境正义方面的工作而闻名。

里根还创立了M. Regan＆Associates，LLC，该公司致力于“transformational solutions for the most complex and important energy, environmental and economic challenges”.

里根将成为美国历史上第二位黑人环保局负责人，负责领导拜登的“清洁能源”方案，包括对绿色能源和基础设施进行投资，以及打击环境不公。对于农业环保来说，美国很有可能会加大禽畜产品出口，大型农企的垄断趋势继续深化，农业环保可能将集中于生物技术和土壤改良等方面，而难以触及更深刻的层面。

7、农业部长

汤姆·维尔萨克（Tom Vilsack），个人经历颇具传奇色彩，出生之后成为孤儿，在孤儿院生活一段时间后被收养，养母曾一度陷入酒精和药物依赖，因此离异，成功脱瘾后养父母复合，他才拥有了一个完整的家庭。

维尔萨克来自美国宾夕法尼亚州西南部的匹兹堡（Pittsburgh），在纽约的汉密尔顿学院获得文学学士学位，在美国最古老的独立法律学院纽约奥尔巴尼法学院获得法学博士学位，曾任爱荷华州普莱森特山（Mount Pleasant）市长及爱荷华州参议院议员，1999年至2007年，任爱荷华州州长，爱荷华是美国的农业大州。2009年至2017年，奥巴马政府一直担任美国农业部部长。之后，任美国乳制品出口理事会（US Dairy Export Council）首席执行官。

拜登和维尔萨克相交几十年，拜登1988年初次竞选总统时，维尔萨克就大力支持。本次选举中，拜登的农业政策基本以维尔萨克的政策议程为基础。

此前，维尔萨克的美国农业部部长任职期毁誉参半，进步和环保组织声称，他对大型工业农企太友善了，在种族平权方面也饱受职责。

此前的任期中，维尔萨克批准了创纪录数量的转基因（GMO）品种，包括孟山都的甜菜、玉米、大豆、棉花和抗农达苜蓿（美国第一种多年生转基因作物），先正达的玉米、棉花和大豆，陶氏的玉米，施可得公司（SMG）的转基因草坪草，J.R. Simplot公司的转基因马铃薯，加拿大奥卡诺根特种水果公司（Okanagan ）的转RNA的北极苹果等多种转基因作物，以及一些代乳制品和细胞培育代肉产品，并为采用USDA Organic（美国农业部有机认证）允许的克隆技术衍生动物后代的商业化敞开了大门。

维尔萨克上一任期内，大力提振玉米乙醇，这将是落实拜登“清洁能源”计划的基础之一。维尔萨克还被认为“放弃了对肉类行业垄断的监管”，虽然主持听证会并最终提出了针对1921年《加工和牲畜饲养法案》的修订，看似推动建立畜牧业的公平行为准则，但由于“拖延”而导致法案公布后迅速被特朗普政府废弃。

当然，维尔萨克上一任期内也有众多成绩，曾与多家合作社、行业协会合作处理过许多棘手问题，如为农户和供应链提供援助，推动美国农业部与其他联邦机构合作解决食品安全、农产品贸易及农业移民有关问题等。因此，维尔萨克也受到一些行业协会的支持和期待。

新一任期，在特朗普和新冠的遗留问题中，维尔萨克的操作空间很大，工具丰富，如农作物补贴、气候保险、收入支持计划等，特朗普政府用来钝化贸易争端而扩大的商品信贷公司（Commodity Credit Corporation），建立“碳银行”来推动碳中和工作等。总之，维尔萨克上任对于美国农产品出口及大型农业企业相对利好。

8、美国贸易代表

凯瑟琳·泰（Katherine Tai），美籍华人，也是美国第一个被选为最高贸易官员的“有色人种”女性，能说一口流利的普通话。

泰的父母出生于中国台湾，1960年代移民美国，泰出生于康涅狄格州，在华盛顿特区长大，毕业于耶鲁大学和哈佛法学院，曾在中山大学教授英语。泰曾在贝克·麦坚时（Baker＆McKenzie）和米勒·富勒（Miller＆Chevalier）等律师事务所工作。之后，加入美国贸易代表办公室（USTR），成为众议院民主党的首席贸易律师，担任中国贸易执法总顾问（负责对华贸易投诉）。

泰熟悉国际贸易规则，凭借对复杂案件的深入了解和熟练处理赢得的广泛的赞誉，被称“善于利用WTO和贸易联盟的规则来迫使中国改变行为”。曾在《美国-墨西哥-加拿大协定》谈判中在幕后发挥了关键作用，顺利推行了更严格的劳工和环境标准。

拜登一直表示：不会立即取消对中国的关税，而是考虑如何与北京进行最佳竞争时权衡各种策略。拜登选择一名美籍华人来担任美国贸易代表，可能意味着将在中美贸易领域继续更精细的博弈。

截止目前，拜登拒绝透露他是否会支持或加入某些特定的贸易协定。但，奥巴马推动的TPP已名存实亡，拜登可能会再建这个体系，也许会与盟国合作重新制定全球贸易“规则”。

二、中美农产品贸易概述

1、美国的农产品出口

根据2020年11月发布的《美国农产品贸易展望》：2021财年，美国农产品出口预期增长115亿美元，农产品出口总额增至1520亿美元；农产品进口额为1370亿美元。

其中：

小麦出口预计将达到62亿美元，增长2亿美元，主要由单价提高和出口量略增。

由于竞争减少，单位价格上涨和交易量再创新高，玉米出口预计增长42亿美元，达132亿美元。

大豆出口预计将增长59亿美元，达到创纪录的263亿美元。

基于较高的单价，棉花出口预计增加3亿美元，至53亿美元。

预计主要散运农产品的总体出口将比之前的预测增长24％。

畜牧，家禽和奶制品的出口预计保持不变，为323亿美元。其中，猪肉和猪皮的出口减少抵消了牛肉和家禽的出口增加。

园艺产品出口预计将下降5亿美元，至345亿美元，主要是杂项产品的预测下调所致。

预计对中国的农产品出口将达到创纪录的270亿美元（占比17.8%），增加85亿美元，主要由于大豆和玉米出口增加。2018年为91亿美元，2019年为138亿美元。

预计中国将再次成为美国最大的农业市场，这是2017财年之后中国再回美国农产品出口目的国的首位。笔者预计：5年后，美国对中的农产品出口规模甚至可能超500亿美元。届时，美国将占中国农产品进口总额的15%左右。

美国农产品出口总额的全球分布情况：

美国是仅次于欧盟的世界第二大农产品贸易区，在过去的25年中，美国的农产品进出口均显着增加，尤其是农产品出口一直稳定增长，从1994年的461亿美元增长到2019年的1,367亿美元。

同期，随着新兴经济体收入的增长和供应能力的提高，全球农产品和食品的供求关系发生了变化，美国农产品贸易的地域和产品组成均发生了巨大的变化。

在农产品出口中，2008年以来，美国在国际市场上出售的农产品价额占比一直保持稳定，约为20％。美国经济研究服务局（ERS）估计，2008年至2018年之间，美国平均出口了国际农产品市场中22％的非制造产品和21％的制造产品。

美国各类农产品的出口依赖度：

从上面两图可以预测未来一段时间中美贸易谈判中，美方将施压以增加出口的主要品类。

2、美国的农产品进口

中国不是美国的主要农产品进口国，因此中美贸易谈判中，中方的农产品出口并不是关注重点。

美国农产品进口总额的全球分布情况：

过去25年中，美国的农产品进口也在稳步增长，2000年至2019年之间，农产品进口总额从270亿美元增长至1290亿美元。

消费者导向的产品在美国农产品进口中占主导地位，自1994年以来年均增长7％以上。2019年，园艺产品（Horticultural Product）占美国农产品进口的一半以上，热带作物产品如橡胶、咖啡、可可、糖合计约占进口的17％。美国园艺产品主要包括水果、蔬菜、花卉三大类，包括初级农产品和加工品。

1994年以来，在美国当前最大的20个进口来源国中，美国农产品进口增长最快的是：越南（大树，胡椒），秘鲁（新鲜水果），印度（胡椒、芝麻、蔬菜提取物），瑞士（碳酸软饮料）和 新加坡（热带作物和精油）。

在消费领域，随着美国的人口规模和种族多样性的增长，国内农产品及食品消费的种类和数据均有所增加，带动了一系列农产品的进口。进口产品在饮食总消费中所占份额呈上升趋势，从2009年的11.7％上升到2018年的16.6％。其中，制成品的进口份额（基于价额）一直高于非制成品，部分原因是制成品进口价格的上涨。

2008-2018年进口农产品在美国消费中的平均份额：

以上数据来源于美国农业部《2028年农业预测》。

综合来看，拜登政府期间，对内，食品供应链重建将是首要任务；对外，贸易谈判将成为施政重点；对于农业来说，生物能源、碳中和、农产品出口会是主要关键词。对于美国的大型农企、粮商来说，又一个黄金年代！对于中国的农业企业来说，大豆、玉米市场又将充满波动，已有进口逆差行业将面临更残酷的竞争，怎么样，准备好了吗？

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