法学教授宋华琳：为什么政府信息可以不公开？答案在这里

　　*转自“北京四中院2019年十大典型案例”

　　【名家断案】案例十

　　行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息可以不予公开

　　——吴某、邢某诉北京市朝阳区人民政府政府信息公开案

　　【裁判要旨】

　　行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。

　　【基本案情】

　　2019年6月28日，原告吴某、邢某向朝阳区信息公开办当面提交政府信息公开申请，申请内容为“关于北京市第一道绿化隔离地区城市化建设朝阳区试点项目中涉及太阳宫乡的所有朝阳区政府会议记录内容”，朝阳区信息公开办出具《登记回执》，受理了二原告的申请。2019年7月18日，朝阳区信息公开办经批准向二原告作出《政府信息延长答复期告知书》，告知延期15个工作日作出答复，并邮寄送达二原告。2019年8月5日，朝阳区信息公开办作出政府信息公开申请答复告知书(以下简称被诉答复)，告知二原告所申请信息属于过程性信息，根据2019年修订的《政府信息公开条例》第十六条第二款和第三十六条第(三)项之规定，不予公开，并邮寄送达二原告。二原告于2019年8月12日提起行政诉讼。

　　【裁判结果】

　　依据2019年修订的《政府信息公开条例》的规定，朝阳区信息公开办作为朝阳区政府信息公开工作机构，负有具体承办朝阳区政府信息公开事宜的工作职责。依据《北京市政府信息公开规定》第二十五条的规定，被告履行了受理、延期答复审批、延期告知、答复等法定义务，被诉答复程序合法。2019年修订的《政府信息公开条例》第十六条第二款规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。

　　法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。第三十六条第(三)项规定，对政府信息公开申请，行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由。《北京市政府信息公开规定》第二十八条第(五)项规定，申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，行政机关应当作出书面答复，告知申请人不属于应当公开的政府信息。

　　本案中，二原告申请公开的政府信息系会议记录，因会议记录适用于记载会议主要情况和议定事项，故朝阳区政府认定二原告申请公开的会议记录为行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录，属于过程性信息、告知二原告不予公开的理由并履行了说明理由的义务，符合法律规定。二原告请求法院撤销被诉答复，并责令被告朝阳区政府重新依其申请作出政府信息公开答复的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。据此，判决驳回原告吴某、邢某的诉讼请求。一审宣判后，双方当事人均未上诉。

　　【典型意义】

　　本案被诉答复系被告适用2019年修订的《政府信息公开条例》作出的行政行为。较之2008年5月1日施行的政府信息公开条例(以下简称旧政府信息公开条例)，2019年修订的《政府信息公开条例》进一步明确了政府信息能否公开的界限，使不予公开范围的界定更为科学、明确、具体，既提高制度的权威性，也便于条例的实施，有效解决信息公开领域中存在的各种突出问题。条例明确划定不予公开的范围，有利于真正把握公开与不公开的边界，使条例明确规定的“以公开为常态、不公开为例外”原则具有操作基础，推动条例实施与政务公开工作全面迈上新台阶。根据2019年修订的《政府信息公开条例》第十六条第二款的规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。

　　法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。之所以规定此类信息可以不予公开，主要是考虑到行政行为尚未完成，公开可能会对行政机关独立作出行政行为产生不利影响，同时也是为了保护行政机关内部之间坦率的意见交换、意见决定的中立性。需要注意的是，对于是否属于过程性信息的判断，不能仅以该信息系行政机关内部工作安排，仅在内部流转，不向外部送达就认定为过程性信息。同时，并非所有过程性信息均属于不予公开的范围，法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，应当从其规定。

　　南开大学法学院副院长、教授、博士生导师宋华琳

　　【专家点评】

　　政府信息公开条例的依法实施，一方面有利于解决政府和公众之间信息不对称的问题，保障公众合法的知情权以及强化对行政活动的监督；另一方面，通过明确信息公开的范围、内容和程序，有利于行政活动的正常运行，保证行政决策的完整度、保证行政内部行为的相对独立性和专业性。

　　行政机关应当按照政府信息公开条例规定的公开范围，依照法定的方式和程序向申请人公开政府信息，而人民法院在审查有关信息公开范围的案件时应当从以下几个方面进行审查：首先，明确信息公开中可以不公开的事项。政府信息公开条例第十六条第二款规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。其次，可以要求行政机关就其拒绝公开说明理由。可以要求行政机关提供认定”过程性信息”的依据。

　　例如，国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》[国办发(2010)5号]第二条中明确，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。最后，审查涉案信息是否属于政府信息公开条例规定的可以不予公开的事项，并审查行政机关所提供的证据和理由，强化行政机关说明理由的义务。本案中，行政机关严格按照政府信息公开条例规定的公开范围、方式和程序作出了不予公开决定，法院依法认定“会议记录”属于“过程性信息”，为同类案件提供了审查标准和规则，有较强的指导和示范作用。