广州住改商20年：政策在“禁”与“放”之间摇摆，一直没有定局

2019年7月底，南都对广州天河骏汇大厦超三分之二住宅用房被出租商用的现象进行了独家报道（点击查看相关报道）。8月初，天河南街道联合卫生、住建、教育、市场监管等部门对骏汇大厦“住改商”核查整改（点击查看相关报道）。记者回访发现，整改后虽然改观不少，但仍有很多商铺和公司照常营业（点击查看相关报道）。

有住户对此表示不满，为什么有些商铺和公司还在营业？能否将大厦恢复为原来的纯住宅模样？记者了解发现，这个问题并不能给出一个简单的肯定或否定答案。在广州诸多类似骏汇大厦多年“住改商”纠纷难断的背后，还体现20年来政策的频繁变动，“禁”与“放”之间总是没有定局。

广州天河北，祥龙花园小区也是住改商的集中地。

祥龙花园小区，走廊墙上的公司招牌。

2000年广州首现“住改商”禁令

南都记者了解到，广州市“住改商”现象多数是从20世纪80、90年代自发形成，由居民楼改装为商铺，风气所及在一个区域范围内渐成规模。梳理20年来媒体的报道可以得知，广州最早的“住改商”禁令在2000年出现。

2000年11月，广州市工商局发出的《关于企业经营场所登记有关问题的通知》规定：“凡没有产权证、建设工程规划许可证、建设工程规划验收合格证的违章建筑，以及产权证注明用途为住宅的以及宅基地房，一律不准发照”。此时，如天河区六运小区有“住改商”的店铺已经开了好几年了。另据媒体报道，同年12月12日，市工商局又“松口”，出台《关于工商登记放宽政策问题》，规定“住宅改作商用的，提供房产证和租赁合同”即可。

禁令不到半年，在2001年2月，广州市规划局试行《广州市住宅建筑改变使用功能规划处理办法》。虽然表明任何单位和个人应当按照城市规划部门审批的建筑物的使用功能使用建筑物，未经批准不得擅自改变建筑物的使用功能；但对已经改变住宅建筑的使用功能从事生产或者经营活动的，另规定处理办法。

处理办法详列了可以经城市规划部门处理后依法将原住宅建筑改变使用功能以及可以临时改变住宅建筑的使用功能的几种情形。此外，它也表明了5种不得改变住宅使用功能的情形，需要一年内改正。实际上，这些都是对既定事实制定的变通政策。

到了2002年8月，广州市工商部门出台《关于明确企业注册登记工作中几个问题的通知》，着重放宽企业经营场地的限制，允许住宅楼在限制范围内作为企业开办的法定地址，是为进一步松动。

2005年禁令对商铺影响较广

到2005年5月1日，广州市实施《广州市房屋租赁管理规定》，其中第十一条规定，承租人应当“按照房屋规划用途、结构、消防安全规定使用房屋，不得擅自改变建筑物使用性质”。这意味着住宅楼等非商用用途的房子不得开公司、商铺。广州市工商部门也表示，从当年5月1日开始，只有房产证上标明是商住、写字楼、商铺的租赁房和自有房，才能办理工商营业执照，同时年检也是一样要求———已到期的工商营业执照若要续办，经营场所必须是商用用途，否则就不予办理。

在当时，有媒体报道称，“住改商”号称在广州市商铺中占据三分之一，如果严格禁止，影响巨大。也有数据显示，广州用于出租的房屋共有约80万套，其中很大部分转作商用；另外，广州无合法证件的生产经营场所共有10多万户。其时，“住改商”集中的区域包括天河南、龙口西、淘金、建设六马路、大南路、高第街、状元坊、上下九、江南西等处。

天河南首先开展整治行动。天河区政府当年7月13日颁布《关于整治天河南辖区生产经营场所的通告》，重点查处取缔污染扰民店档及无证照经营场所。据当时媒体报道，各“住改商”集中区域当中，天河南由于发展时间较长，所以将住宅正式办理了转用商用用途的还是占较大比例。业内人士称，天河南育蕾小区、六运小区内的“商铺”，约六成依法办理了“住改商”手续，即房产证上已将住宅用途永久改成商铺用途，而剩下部分是改了“临商”，即通过规划局等有关部门将住宅用途短期性改成商铺用途；还有部分住宅无办理任何手续即作商用，是无证经营。

受严查影响，在媒体走访时，天河区六运小区、育蕾小区很多商铺自动关门避风头。在江南西，住宅禁商的消息出来后，一些商铺开始抛盘转手，租价也有所下降。中介透露，要求转租或抛盘的数量比上一年同期增加了近三成。

2005年的“住改商”政策变动，不仅引起媒体广泛关注，还促使学者、商圈和民间各方大讨论。广州市政府有关人士接受媒体采访时亦表示，由于涉及的利益面非常广，政策法规性强，所以推进的时候不能搞“一刀切”。

物权法及其司法解释出台

在2007年，关于“住改商”，有一个很重要的因素就是《物权法》的颁布实施。《中华人民共和国物权法》于2007年3月16日通过，自2007年10月1日起施行。《物权法》第七十七条的规定，使反对“住改商”的业主自此有了明确的法律依据：“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意”。

同一年，广州市整规办表态，广州将按《物权法》规定，清除扰民住改商，疏导或保留居民意见不大的住改商商户或商业区。2007年8月，天河南住改商商户“特事特办”，条件是只能拿一年一签的临时商业执照。

2009年初，《广州市天河区商业网点发展规划（2007－2020）》正式向社会公示，对以往严控的“住改商”条件大幅放宽，甚至连未纳入社区商业网点规划的“住改商”，在不存在污染扰民、安全隐患的情况，符合消防、卫生、环保和规划的相关法规等条件下，也予以保留，逐步引导其向街道内适宜发展和选择发展的地段搬迁。

可是，到2009年7月，广州市工商局领导告诉媒体，该规划年初进行了公示后，遭遇难产，没有上报广州市，更没有颁布实施。据了解，2009年《物权法》司法解释公布后，更使工商等相关部门的政策陷于两难。

《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》于2009年5月发布，10月实施。其中第十条称：业主将住宅改变为经营性用房，未按照物权法第七十七条的规定经有利害关系的业主同意，有利害关系的业主请求排除妨害、消除危险、恢复原状或者赔偿损失的，人民法院应予支持。将住宅改变为经营性用房的业主以多数有利害关系的业主同意其行为进行抗辩的，人民法院不予支持。

第十一条又称：业主将住宅改变为经营性用房，本栋建筑物内的其他业主，应当认定为物权法第七十七条所称“有利害关系的业主”。建筑区划内，本栋建筑物之外的业主，主张与自己有利害关系的，应证明其房屋价值、生活质量受到或者可能受到不利影响。

在2009年2月,广东省政府发布《关于鼓励创业带动就业工作的意见》,明确提出:“允许企业及个体工商户将住宅改变为经营性用房作为住所(经营场所)登记注册”。同年10月，广州市政府原则通过了《关于做好促进就业工作实施意见》，也指出“允许企业、个体工商户按有关规定，将住宅改变为经营性用房作为住所（经营场所）等级注册”。

然而，同年12月，根据广州市工商局一份向市政府汇报的调研报告,广州共有59000多户“住改商”,这还不包括宅基地和临时违章建筑的商铺。广州市工商局相关负责人表示,住改商的管理政策一直是个难点,要严格控制住改商的总量,特别是严格控制住宅楼内及小区内的“住改商”现象。工商部门称，广州虽然有政府方面关于“允许企业、个体工商户按有关规定,将住宅改变为经营性用房作为住所(经营场所)等级注册”的文件性材料,但仍明确要严格控制住改商的总量,目标是越来越少。

商事改革背景下的“住改商”

从2009年至今的十年，广州市关于“住改商”也是出现了各种导向不尽相同的政策规定。2012年1月，广州市政府出台《关于解决生产经营场所场地证明若干问题的意见》（有效期5年，目前已失效）。其中，对于无证照经营活动，必须依法予以取缔的事项有：(四)利用城区商品房住宅(不包括引导区内的宅基地住宅)从事加工、制造、机电维修或机动车维修、餐饮、茶艺、酒吧、娱乐、网吧、电子游戏、放映场、桑拿、沐足、废品收购等影响环境和居民生活的经营活动的。

另外，在办理《临时经营场所使用证明》方面，该意见表示，使用临街一楼的住宅从事经营的，除按规定必须依法予以取缔的情形外，经营者须提交该房屋所有权人、有利害关系的业主以及周围物业利害关系人同意其作为生产经营场所使用的证明文件。使用除临街一楼以外的住宅从事软件开发、设计等不影响环境和居民生活的经营活动的，提供经房屋所有权人和有利害关系的业主同意的证明文件。

2014年1月起，广州全面推行商事登记制度改革。2014年4月，市政府常务会议通过了《广州市商事登记暂行办法》，尽管允许“一址多照”和“一照多址”，但并未完全放开住改商。

2014年12月，《广州市电子商务管理办法（草案）》公开征求意见。《草案》中规定，在符合国家及当地政府关于住所（经营场所）有关规定的前提下，只从事网上经营活动的电子商务企业，可使用自有或者租用的住宅作为住所（经营场所）办理工商登记。

2014年12月公布、2015年3月施行的《广州市城乡规划条例》第四十条作出规定，建筑物的使用应当符合建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证或者房地产权证书载明的使用性质、用途，不得擅自改变。确因社会经济发展、产业布局调整、城市区域功能调整而需要改变一定区域内建筑物使用性质的，应当符合控制性详细规划和现行土地政策规定，同时不得影响建筑物安全使用，不得侵害他人合法权益。

第七十四条称，单位或者个人违反本条例第四十条之规定，未经批准改变竣工并经各项验收合格投入使用的建筑物的用途的，由城市管理综合执法机关责令限期改正，恢复原用途；逾期不改正的，可处以每日每平方米五十元以上一百元以下的罚款，直至改正为止。

2015年6月，国务院印发《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》（国发〔2015〕32号），明确提出“支持各地结合实际放宽新注册企业场所登记条件限制”。国务院《注册资本登记制度改革方案》和《广东省商事登记制度改革方案》也提到“对商事主体住所的条件，地级以上市人民政府可根据法律法规的规定和本地区管理的实际需要，按照既方便商事主体准入，又有效保障经济社会秩序的原则，作出具体规定”。

2016年6月，广州市政府办公厅印发《关于进一步放宽商事主体住所经营场所条件的意见》，住所、经营场所属于住宅的，申请人从事电子商务、无实体店铺的网络交易服务、咨询策划、工业设计、股权投资、咨询代理等无污染、无安全隐患行业，可提交当地人民政府或其派出机构、村（居）民委员会等部门（单位）经利害关系人同意后出具的场地使用证明；但不得在住宅从事餐饮、娱乐、洗浴、生产加工、易燃易爆物品销售、存储等容易污染环境、扰民以及涉及人民生命财产安全的行业。

上述2016年的放宽意见，是南都记者所见到广州“住改商”最近的相关政策。

在天河区，还有一个变化。2017年7月，天河南街道办事处发布《关于高层建筑不办理<住所（经营场所）场地使用证明>（住改商版本）的通知》。其中说明，根据天河区商事登记制度改革工作联席会议办公室《关于调整<住所（经营场所）场地使用证>内容的函》的工作要求，街道对《住所（经营场所）场地使用证明》（住改商版本）核发的要求进行了调整。按照规定，申领《住所（经营场所）场地使用证明》（住改商版本）的租赁房屋所在的住宅建筑物不属于高层建筑，该栋住宅的整体楼高在27米以下。

广州祥龙花园小区，住宅改造为民宿出租。

天河北，祥龙花园小区里的公司。

珠三角其他城市：同样存在政策与实际的间隙

有声音说，“住改商”在广东最盛。那么，广东其他城市的“住改商”政策又如何？实际中有没有什么纠纷和矛盾？

以深圳为例。2007年10月，深圳市发布《关于进一步大力发展现代商贸流通业的意见》，其中第18条明确提出“实行住宅禁商”，即“禁止属居住性质的房产擅自改变用途，进行商业活动。已设立的具有安全隐患、污染环境的商业网点要分期分类逐步退出市场”。

南都记者了解到，在此之前深圳对“住改商”主要以引导为主：对城市规划出台前已自然形成的商业网点内的经营场所，深圳市原则上不强制清除，只要房屋结构安全，经营项目不扰民，不对周边环境造成污染的，将引导其办照、补齐土地差价，成为正规的商用房屋。

在珠海，“住改商”带来的纠纷和广州的案例没有多大区别。2016年，当地媒体报道，珠海诚丰水晶座小区有大批公寓被改造成酒店以日租月租的形式对外营业。据了解，该小区有6家公寓管理经营公司进驻，有多达200多间公寓被这些公司对外开放营业，占小区住宅总量的三成。

在佛山，“住改商”也曾带来不少烦恼。按照相关规定，住宅要变商用，必须先报规划部门批准，再到房管局完成性质变更手续，并取得整栋建筑物内的其他业主共同签署的“同意书”，才能登记注册。佛山媒体于2014年的报道显示，此中间居委常常很为难。有居委工作人员认为，这个章不能随便乱盖，“法律规定需要变更人征求得利害关系人同意，我们才敢盖这个章，要不然到时我们会接到其他业主的投诉。”

虽然如此，佛山这两年对“住改商”还是放宽了政策。2017年3月，佛山“住改商”新规——《佛山市商事主体住所登记管理暂行办法》正式印发，10类环境污染和安全隐患相对较小的市场主体允许申请住宅作为经营性用房，并给予5年的过渡期。

2019年7月，《佛山市商事主体住所登记管理办法》颁布实施，《办法》对《暂行办法》进一步完善修订，扩大“住改商”适用范围，进一步规范部分文字表述。根据政策解读，从事高新技术研发、软件设计、文化创意、动漫制作、无实体店铺的网络交易服务、商务咨询策划代理、工业设计、股权投资、乡村民宿经营、食品经营（含食品销售、餐饮服务）、洗染服务、摄影服务、理发及美容服务（不含医疗美容）、家用电器修理、服装零售、日用品零售、医药及医疗器材专门零售、便利店零售服务等环境污染和安全隐患相对较小的经营项目的商事主体可以使用住宅作为经营性用房。上述项目登记的情形实行动态管理。如果是仅通过互联网开展经营活动的电子商务经营者，允许使用经常居住地的住宅直接登记为住所，个人住所所在地的县、自治县、不设区的市、市辖区市场监督管理部门为其登记机关。

（本文参考了南方都市报、南方日报、广州日报、新快报、信息时报等相关报道内）

采写/摄影：南都记者 马辉 实习生 林珮玫