GRID实务研究丨南海区村级工业园改造政策分析和借鉴

广州现代城市更新产业发展中心(GRID)，是广佛首家城市更新领域产业研究谋划和资源整合对接的专业化机构。

改革开放40年来，随着珠三角制造业的崛起，曾经的沧海桑田变成世界工厂，地处珠三角腹地的广州、南海等地顺势而起，村村点火、户户冒烟，“村级工业园”成为珠三角地区产业经济发展的细胞。然而，随着产业转型升级和城市化的推进，粗放的生产模式已经难以满足经济社会发展的需要，村级工业园呈现出产业低端、效益低下、环境污染等问题，亟待改造提升；加之增量土地资源日益紧缺，在村级工业园等存量土地上释放新空间成为产业发展重要手段。

在此背景下，南海区提出村级工业园改造升级和整治提高两手抓，以前所未有的力度打响村级工业园综合整治的攻坚战：成立区整治办，统筹指导；建立村级工业园数据库，明晰台账；划定产业保护区，计划管控；利用国家试点，政策创新；加大财政奖补，激励投资；公有资产牵头，带动改造；搭建供需平台，产地联动；等等。

总体而言，南海区村级工业园改造在政策制定、产业引入、项目实施上具有一定的先进性，广州可借鉴南海经验做法，进一步深化推动村级工业园改造工作。

一、南海区村级工业园改造基本情况

（一）南海区聚焦“升级工业园，建设新都市，发展新经济”

南海区现有685个村级工业园，占地面积17.56万亩（约117平方公里），占全区集体建设用地比例高达73%，存在量大分散、低效利用、环境污染等问题，亟待改造提升。作为广东省新一轮“三旧”改造综合试点，早在2015年，南海村级工业园的改造提升工作纳入南海重点工作范畴。在十九大乡村振兴战略提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求、中共佛山市委十二届五次全会报告提出“全力推进村级工业园区整治提升”的背景下，南海区聚焦“升级工业园，建设新都市，发展新经济”三大任务，大力推进全区685个村级工业园转型升级。

（二）综合整治双管齐下，提升村园生产环境；改造升级一批园区，腾挪产业发展新空间

截至2018年5月，全区685个村级工业园环保专项整治已完成214个，占比31.2%；安全生产专项整治已完成607个，占比88.6%；所有村级工业园中完成环保、安全生产双达标工业园数量共152个，占比22.2%。

按照今年的改造计划，南海村级工业园试点项目从33个增至60个，计划总投资687.26亿元，累计已投资13.56亿元，其中区镇公有资产投入291.74亿元。并成功改造建设了天富科技城、广东省新材料产业基地、广佛智城、联东U谷、新光源产业基地、九江上东工业园等一批产业园区，促进了产业转型升级。

南海区村级工业园分布图

二、南海区村级工业园改造政策亮点

（一）台账清晰，规划引领，以产业保护区为重要抓手

1、建立村级工业园综合数据库，开展村级工业园产业规划研究

2015年，南海区出台《佛山市南海区人民政府办公室关于印发加快推进村级工业园改造提升促进产业社区发展的指导意见的通知》（南府办〔2015〕31号），提出建立村级工业园综合数据库，开展村级工业园详细摸底调查工作，核实村级工业园的范围、土地权属情况、构建筑物情况、企业情况等。同时，在摸底调查的基础上，以产业为先导，开展全区村级工业园改造提升综合产业规划研究，制定近、中、远期实施计划，指导全区村级工业园的产业改造提升方向。

2.首创“城市棕线”概念，以落实产业保护区为推动村级工业园改造升级的重要抓手

佛山市划定全市446个产业发展保护区，产保区内的工业用地规模为350平方公里，其中有93平方公里的村级工业园用地划入产业保护区，占村级工业园总规模的45%。南海区亦出台《佛山市南海区人民政府关于印发佛山市南海区产业发展保护区管理暂行办法的通知》（南府〔2018〕1 号），划定了面积 24万亩的产业发展保护区，其中工业用地规模不少于 21.6 万亩。区规划、国土等相关部门会各镇（街道）做好辖区内村级工业园的产业用地规划，严格保障产业用地规模，推动实现各产业发展保护区的均衡、互补发展。

（二）区整治办，合力统筹，设立专项工作组协同开展综合整治

南海区成立区村级工业园综合整治工作领导小组和办公室（下文简称“区整治办”），统筹指导全区工作的开展，区委副书记、区长顾耀辉任组长，成员包括发改、经贸、科技、公资办、国土、住建、规划、水务、城管、环保、安全、消防等。领导小组设立改造提升、环境整治、安全生产和消防安全整治、清理无牌无证和违法建筑、招商和特色园区建设等专项工作组。各镇（街道）也相应调整充实村级工业园区综合整治工作领导小组和办公室，统筹协调辖区村级工业园区综合整治工作。

（三）试点创新，奖补让利，多元政策激励城市更新与社会投资

南海区作为广东省唯一开展农村土地制度改革试点地区，自2015年以来先后承担了集体经营性建设用地入市、农村土地征收制度、农村宅基地制度改革三项试点工作任务，国土政策领域创新多。南海区已出台的村级工业园相关政策见表1，主要政策亮点有：

1、集体土地入市政策，推动集体土地与国有土地权能趋近

南海区出台了《佛山市海区农村集体经营性建设用地入市管理试行办法》（南府〔2015〕50号）等10份入市政策文件，规定集体经营建设性用地入市可以进行产权登记、抵押、转让等权利，已基本能和国有土地转让实现“同地同权”。截至2017年8月，南海区共完成集体经营性建设用地入市71宗，面积约2162亩，总成交额超过58亿元，除了缴纳必须的增值收益调节金等，其他收益全部归集体经济组织，显著增强了农村集体经济组织财力。

2、混合开发政策探索，推动利益平衡与综合性项目开发

南海区提出“连片项目混合开发”的做法，即按照“统一规划、统一交易、统一建设、统一经营”的原则，通过混合开发的方式，引入房地产商跨界共建，将单一生产功能的连片项目改造为融合住宅、商服、办公、科研、生产等功能齐备的综合性项目。其中，“混合”的内容包括国有土地、集体土地的混合、工商住用地性质的混合、三旧与非三旧用地的混合等。混合开发的做法能解决村级工业园改造经常面临的用地混杂的问题，有效平衡工改工、工改商住之间的利益鸿沟，激励社会投资。

3、政策让利补贴工改工、扶持产业发展，激励村级工业园改造及产业发展

南海区、镇两级分别设立村级工业园改造专项资金，区级专项资金总规模从2亿元增至5亿元，区、镇两级对村级工业园改造的奖励最高可超过50万元/亩。同时，针对村级工业园在早期粗放式发展中基础设施薄弱的“后遗症”，南海也对基础设施建设有专门补贴，其中，东部镇街“工改工”基础设施补贴8万元/亩，中西部12万元/亩。此外，政策还有动工建设奖励、入市调节金奖励、财政贡献增量奖励，产业用地扶持、协议流转扶持、特色产业示范园区扶持等。2017年，南海已下拨6063万元专项扶持资金。

【典型案例】

九江镇上东工业园：受益土地流转政策与改造项目奖补，实现多方共赢

九江上东工业园原为一大群低矮厂房，从事着能耗高、产值低、污染大的五金、塑料和纸箱的生产。九江镇以上东工业园为试点，采用九江镇公有资产管理办与上东经联社联合开发的模式进行改造。土地权属整合后，经上东经联社成员代表表决，上东工业区土地50年期限使用权以以50万元/亩的价格，流转出让给镇村合办的项目公司。镇村以51%：49%的比例成立项目公司，村以集体经营性建设用地入市流转出让金（出让50年使用权）注资，镇公资办按股份占比以现金注资。

同时，得益于相关政策，上东工业园累计获得奖励资金约1800万元（约34万元/亩），包括示范项目奖励、动工建设奖励、基础设施奖励等，全部用于上东工业园的提升改造。

项目总投资约6500万元，建筑面积约3.5万平方米，兴建标准化的多层厂房、农贸市场、公寓等，建成后预计首年租金收入约500万元，为现时租金收入的5倍多，将大幅提高村集体的经济收入，有效改善园区及周边环境，消除安全生产和消防隐患，实现镇、村、社、企多方共赢。

图1 九江镇上东工业区改造中（左图）与改造后（右图）

表1 南海区已出台村级工业园相关政策

（四）公资带动，市场参与，以公有资产撬动村集体、社会资本参与改造

南海区政府清楚认识到，当前村级工业园改造提升面临诸多难题，如土地现状复杂、整理难度较大；招商引资困难，改造前景难预测等。尤其是土地前期整理涉及复杂的土地权属及租赁时间长短不一等问题，前期资金投入大，资金回收时间长，造成各方参与投资改造的积极性普遍不高。为此，南海区坚持公资带动参与，设立区村级工业园改造扶持资金，解决前期土地整理开发的资金问题；同时，联合开展精准招商，充分调动社会资本、村集体参与改造的积极性。

【典型案例】

天富科技城：公有资产推动工业园改造的样本

天富科技城是公资带动改造的成功案例之一，其前身是旧钢铁市场，2015年，借力三旧改造政策，桂城街道公资办下属公司与土地权属方夏南二村租赁土地，利用公有资产对旧工业厂房实施改造，响应桂城打造“广东都市型产业基地” 的号召，定位为一个集生产、研发、办公、应用、生活为一体的都市型产业园区，现已成功吸引一批新能源汽车检测、机器人、医疗器械、传感器等19个科技型企业进驻，预计年产值3亿元，成为科技型创新产业的新集聚地。

图2 天富科技城改造前（左图）与改造后（右图）对比

（五）产地联动，以需定供，搭建南海区产业用地供需平台

今年，南海区政府与广州现代城市更新产业发展中心合作共建“南海区产业用地供需平台”（计划今年十月份上线），旨在系统汇集南海区各镇街的土地供给信息、有意向并适合在南海区落地的产业资源信息，打造永不落幕的土地招商推介会，从“以需定供”的角度推动城市更新改造项目。该平台密切连接国土部门、招商部门的信息与资源，将土地与产业联动起来，助力村级工业园改造与产业发展。

三、广州市村级工业园改造基本情况

（一）广州村级工业园底数

经各区数据统计，广州村级工业园共589个，用地面积57.19平方公里。主要集中在白云（2015公顷）、番禺（1420公顷）、花都（1326公顷）等区，3区村级工业园用地面积达4761公顷，占全市村级工业园总面积的83.3%。然而，目前广州市对村级工业园仍未形成明确的界定标准、系统全面的数据库，缺乏台账管理。

（二）主要问题

1、未明确牵头部门，各部门间的统筹与联动不足

目前广州市城市更新局在推动村级工业园改造，广州市工业和信息化委员会也牵头在做村级工业集聚区整治提升，广州村级工业园升级改造工作尚未明确牵头职能部门，没有形成合力，各部门之间没有协同联动起来，村级工业园改造推动慢。没有牵头搭建统一的招商平台，缺少部门牵头的招商推介会，高端产业难以入园。

2、未出台村级工业园改造统领性政策、综合性政策，政策体系有待完善

从历年相关政策可以看出，目前虽有多个城市更新政策涉及村级工业园改造，但缺乏专项政策制定，仅出台了一个《村级工业园改造更新项目报批指引》，政策支撑不足。同时，由于广州各区村级工业园情况差异巨大，现实诉求各有不同，现行政策是对于全市的统一规定，难以做到因地制宜，缺乏健全体系。

表3 广州市近年颁布村级工业园更新改造相关政策概览

3、政府实行收紧性政策，严控背景下目前政策让利不大

据统计，广州589个村级工业园中，234个无改造意愿，占比39.7%，可见改造积极性较低，村级工业园改造推动缓慢。广州在城市开发进程中增加了政府的财政负担，在“严控新增债务，化解存量债务”的要求下，政府选择了“应储尽储”的方式来推进村园改造，希望通过土地收溢价减缓债务压力，并希望强化对土地使用的主导权，约束开发主体的行为，调整政策干预更新过程的利益分配。政府的政策收紧在一定程度上影响了市场的积极性，减缓了盘活低效用地的进程。

土地溢价带来的收益要远高于政府的补偿金，工业用地权属人（集体）出让土地意愿不高，政府进行土地收储难度大。另外，村级工业园改造主要涉及的是工业用地，市场价值与商住用地相比较低。而旧村改造更多涉及商住用地，对于村集体，有更多的利益空间，因而旧村改造的积极性往往更高。需要政策让利以得出更能体现利益平衡的改造方案，构建一个共享土地增值收益的政策机制。

4、村园现状产业偏低端、产值较低，缺乏产业规划与改造指引

经调研统计获悉，广州村级工业园占地面积平均产值为0.11亿元/万平方米，地均产值普遍较低。广州村级工业园大多处于无管理状态，仅由村集体利用下，以租金经济为主，缺乏产业指引和招商的协助，导致产业集聚性差，产业偏低端，园区产业没有得到联动发展。

广州更多的在旧村、旧城的全面改造和人居环境改善、历史文化保护的微更新上做空间的改造，缺乏结合专项产业规划的村级工业园改造计划。

四、南海经验对广州的启示

（一）广州与南海的异同

广州与南海同处珠三角地区，同样地，顺应改革开放40年以来制造业的兴盛、以及农村

集体经济的发达，产生了众多的村级工业园，时至今日，面临着产业低端、效益低下、环境污染等问题，期盼着人居环境改善、产业转型升级。

两地在城市发展进程与定位分工上有所不同。广州有着千年商都的文化底蕴，是国家重要中心城市、国家科技产业创新中心、枢纽型网络城市，广州2017年三次产业结构比约为1.09：27.97：70.94，以现代服务业与先进制造业“双轮驱动”发展。南海以制造业立区，工业产值占地区总产值近六成，南海2017年三次产业结构比约为1.8：57.0：41.2。南海在活跃的工业经济中，形成了大沥铝型材、盐步内衣、丹灶五金、西樵纺织、平洲鞋业等多个产业集群，近年来布局“金-科-产”联动发展，以现代金融服务、高新技术产业带动区域产业转型升级。

就南海在村级工业园改造方面的优秀做法，结合广州与南海的异与同，辩证提出广州村级工业园改造工作建议。

（二）广州村级工业园改造工作建议

1、明确统筹主体、明晰台账管理，为村园改造提供保障

目前，广州市尚未明确村级工业园改造工作的统筹主体，因村级工业园改造涉及部门较多，包括城市更新、国土规划、科工商信、环保、安全生产等部门，建议参考南海区成立区村级工业园综合整治工作领导小组和办公室的做法，成立广州市村级工业园改造工作领导小组，集结相关部门形成合力，统筹指导全区改造工作。在确定统筹主体的情况下，建立村级工业园数据库，做好台账管理，在各部门之间进行“一张图”管理，信息实时更新与共享，保障村园改造有序推进。

2、出台村园改造综合性政策、调动改造积极性，为村园改造提供支持

广州在城市更新政策层面，从“法规文件-规范性文件-技术性文件”等方面制定各项规章

性政策及完善的配套政策与操作指引。建议在明确统筹主体后，出台村园改造综合性政策，全面指导村全面指导村园改造方向及实施。

同时，广州市城市更新政策总体相对保守，建议：灵活利用集体土地，除有条件的村级工业园“应储尽储”之外，允许部分村级工业园保留集体性质，进行“工改工”；优化“工改工”项目的收益分成制度，适当降低工改项目补交地价款，同时给予一定的政策奖补，平衡改工与改商住之间的利益差距，调动工改工的积极性。

3、产业规划先行，将产业提升与改造项目挂钩，为村园改造提供动力

广州村级工业园目前多为放养状态，缺乏产业指引和招商的协助。村级工业园改造是城市环境改善与产业转型升级的共同要求，土地与产业的联动十分关键。在村园改造中，应强调产业规划先行，国规与招商部门合力谋划，以产定改、以改促产，制定村园改造计划。如有需要，可借鉴佛山、南海划定产业发展保护区的做法，划定广州市产业发展保护区，由于广州市二三产业双轮驱动发展的特性，可考虑工业用地和商业用地同时作为产业发展保护用地，严禁产保区内开发住宅项目。

为保障村园改造产业先行，可将产业提升与改造项目挂钩，例如村园改造项目实施前必须明确产业资源导入，对产业投资强度、产值、税收等作出明确要求，并设立事后评估与监管机制，确保改造项目始终以产业发展为第一目的。

同时，为进一步促进土地与产业联动，可借鉴南海区建设产业用地供需平台的做法，利用互联网资源与便利，集结土地端与产业端信息资源，搭建广州市产业用地供需平台，打造永不落幕的土地招商推介会。

当前，村级工业园改造是南海与广州共同面临的难题，也是产业发展与城市提升面临的机遇。通过上述对南海区村级工业园改造政策的分析，我们认为广州可以借鉴南海区的部分做法，以更强的政府统筹力度、更大的政策创新扶持、更多的以需定供谋划，推动广州村级工业园改造成为广州产业发展与城市提升的一方热土！

编辑：Au.

广州现代城市更新产业发展中心
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