图书免税政策缓出，行业焦虑的背后有什么深层原因？

文/ 鲍红 中国新闻出版研究院

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商务君按：宣传文化增值税优惠政策在十九大就已经提出，今年两会时更成为代表委员热议的话题，此后出版业一直处于观望和焦灼中，直到6月初，盼望已久的《关于延续宣传文化增值税优惠政策的通知》发布，算是给了出版人一剂定心丸。为什么业内对该政策翘首以盼、望眼欲穿？它的缓出又折射出哪些问题？

6月初，财政部与税务总局出台“财税〔2018〕53 号”文件——《关于延续宣传文化增值税优惠政策的通知》，行业喜不自胜，相互转告，顷刻传遍朋友圈。

关于宣传文化增值税优惠的政策，其实早在2006年便开始实施，到目前已经延续了4次（分别为2009、2011、2013、2018年），覆盖期限达15年。这些税收优惠，体现了国家对文化产业的支持，它有力地提振了行业信心，为企业发展积蓄了力量。

2018年这次延续，因为政策晚出台几个月，一度令企业十分煎熬。笔者查询了前几次的延续，发现每次都是延迟到12月才出台，这次6月出台，已经算早的了。但从来没有哪次像这一次这么引人关注，令人望眼欲穿，这到底是怎么回事？

究其原因，一是2013年新增的“图书批发、零售企业免征增值税”政策，它的操作程序有所不同；二是它暴露了行业既有的一些问题。

要更好地理解事情的原委，我们先要了解一下增值税的概念。

何为增值税？

作为一般纳税人的企业，通常要向国家缴纳两大税：一是增值税，二是企业所得税。企业所得税与企业利润相关，如果企业利润少或亏损，企业就可以少交或不交所得税；而增值税却是每个一般纳税企业都无法逃避的。

当年书店扶持，最主要的措施之所以是免征增值税，是因为调研中发现，增值税是企业税收的大头，它公平普惠。而且，增值税是国税，争取免征的操作上也相对简单。

增值税是以商品在流转中产生的增值额作为计税依据。企业应缴纳的增值税，简单地说，就是“销项税－进项税”。企业当期的销售收入乘以一定税率，减去进项成本乘以一定税率，即为企业应缴纳的增值税税额。

企业的销项很容易理解，就是企业的销售收入。所谓进项，就是企业生产经营所需购进的一些成本。这些成本要作为进项进行抵扣，则必须有发票依据。

由这个增值税的公式，就可以还原政策未出台时企业面临的困境。

没有进项可抵，书店压力很大

年初曾有消息，免税政策将确定延续。因此，各地企业纷纷与税务部门沟通，期望增值税能够缓征3个月，以待正式文件出台。但是一季度过后，正式文件仍未出台，许多人开始心里没底儿，各地税务部门也开始要求企业纳税。

当初确定继续免税时，上游供应商只需开具税率为“免税”的普通发票（以下简称“普票”）。而普票是不能作为进项抵扣的，只有含税的增值税专用发票（以下简称“专票”）才能作为进项抵扣。

年初消息可以继续免税时，上游供应商就不需要也不愿意给下游开专票。那么，后来各地税务局要求书店交税时，书店就只有销项，没有进项，也就没法抵扣，这样，书店要缴纳的税额就会比较大。

以一家地级市的书城为例。

书城负责人反映，书城有几十个供货商，除了1家供应商肯开专票外，没有取得任何其他上游供应商的专票。年初当地税务系统还是按照图书免征增值税操作的，但文件迟迟未出，税务人员也不放心。5月初，书城接到当地国税专管员电话，要求从2018年1月份起按正常的一般纳税人申报，先将1－3月份修改申报，如果将来出台优惠政策，再作退税返还处理。

这家书城1－3月份图书销售共有413万元。按2013年之前没有免税的标准，在能够正常取得进项抵扣的情况下，书城需缴纳的税款在10万元左右。但当时因为无法取得专票来抵扣，书城需要缴纳的税款达45万元之多。书城负责人非常焦虑，说照此下去，书城用不了几个月就要关门停业。

另一家在多地开了单体书店的书店负责人也说，在2018年1季度，由于上游图书企业基本都不开专票，造成书店没有进项税抵扣，交税给企业造成的资金压力很大。一季度，书店亏损了100多万元。政策的延迟出台，使书店面临的压力和风险巨大。

开不开增值税专票，民营公司进退两难

下游缺少抵扣，源于上游的民营企业不开专票。那么，为什么上游不愿意开专票？

正常理解，就算先开专票，正常纳税，免税文件正式出台后还可以申请退税。出版社的增值税多年来一直是先征后返，都能正常进行，为什么民营不可以呢？

经了解发现，针对出版社增值税的先征后返，与批发零售企业免征增值税的先征后退的操作程序是不一样的。

出版社增值税的先征后返，已经开出的专票不必追回。而批发零售企业免征增值税，如果先征了再退，那么在退税时，企业须将已开出的专票追回。也就是说，如果企业在政策出台前开了专票，将来申请退税时，必须要将这些发票的原票追回，否则就无法退税。

而事实是，这些已经开给对方公司的增值税专用发票，想要追回非常不易。它涉及两个问题，一则，这是对方公司支付货款的原始凭证，如果缺失，可能造成单据遗失，因而对方不愿意被追回。二则，对方公司可能已经拿它抵扣作账，更无法退回。这样，企业开出的专票很难回收，自然也就无法退税了。

而且，与增值税直接相伴的，还有城市维护建设税和教育附加税。如果已交的增值税都难退回，那么城建税与教育附加税就更难了。

上游的民营图书公司不轻易开专票，是否意味着此次政策缓出对他们没什么影响呢？

事实是，不但有影响，而且非常大。

随着各企业财务制度的规范与健全，先见发票再付款已经成为一种常态。如果一方不提供专票，对方就可以不支付货款。图书是寄销制，上游先给下游发货，下游销售后再付货款。现在，上游不开专票，他们就收不到下游的回款。这样，直接导致上游的现金流吃紧。

也就是说，开专票，意味着开出的票据难以回收，退税成为镜花水月；而不开专票，下游就可以不付货款，又使企业现金流吃紧，民营图书公司进退两难。

由于纸张成本不断上涨，许多纸厂要求现款，上游的纸款印刷款都要及时支付，而却几个月收不到下游的货款，许多企业已经感到难以支撑。所以后来，就算面临难以回收的风险，民营图书公司也开始开具一部分专票换取回款，以缓解紧张的现金流。

庆幸的是，就在企业几乎难以重负的时候，税收优惠政策不期而来。企业如同久旱逢甘霖，长长舒了一口气。

下游企业几个月没有抵扣，就已经如此痛苦。那么，如果有企业几十年不能正常抵扣，又将如何呢？

不幸的是，上游的民营图书公司就陷于这样的尴尬。

对于民营图书公司来说，更为深刻而持久的痛苦在于：他们一直缺少进项抵扣。

由于政策限制，民营图书公司在注册时，只能注册成发行企业。这意味着，他们只是个流通企业，不是生产企业。他们业务，只能是从出版社购买图书，然后向下游销售；而纸张、印刷款等生产成本则不属于他们的业务范围，是不能作为进项抵扣的。

而事实上，纸张、印刷款是民营图书公司最大的直接成本，几乎占企业实际收入的50%，这么大的成本不能计入进项抵扣，可想企业的税收得有多么大！

怎么办？民营公司要么请合作的出版社开票（因为绝大多数资金由出版社转移支付给了印厂，出版社留下的并不多，也不可能开多少发票），要么销售时少给经销商开票，它对于整个产业链的规范发展都是一种制约。

民营图书公司本来是一个生产企业，按照发行企业的税太大，有的企业就拿印刷成本去税务局抵扣。有的地方税务认可，有的地方并不认可。

纵使能够抵扣，这样的业务和财务在出版法规中仍是不合规的。不但存在政策风险，而且制约企业正常发展。许多企业——尤其是已经发展起来的大企业——都希望合法纳税，规范发展。从经济成本讲，不规范的风险已大于规范的成本；从个人追求讲，大企业都有追求阳光身份、社会尊重的愿望。一个健康的行业标准，应该让愿意规范的企业规范有门。让更多的企业规范运行，也有助于行业秩序的规范和政府的有效监管。

制版分离，或许是解决问题的契机

按照原有的出版规定，民营图书公司不但不能抵扣印刷款，甚至也不能直接支付这笔款项，而只能通过出版社来转移支付。

从程序上看，转移支付合乎了规范，但实际中存在许多问题。由于纸张、印刷费用很大，这么大的资金通过出版社转移支付，对于国有、民营、印厂三方来说，都要增加对接的工作量，它意味着繁琐的程序和效率的降低，还会造成出版社财务指标的不平衡。

为了理顺流程，出版社、民营公司、印刷厂签订一个“三方协议”，规定由民营直接向印刷厂支付印刷费。这是企业三方在实际业务中探索出的有效方式，但政策上不合规。一旦有人举报，三方都要受处罚。由于出版社是法定主体，对它的处罚也是最重的。由于这种操作非常普遍，它几乎使整个行业陷于涉嫌违规的风险。

2016年开始在一些地方试点的图书制版分开，其主要意义在于，承认了行业普遍操作的“三方协议”的合法性。即印刷费用的支付方式，“可以由图书出版单位、图书制作公司、印刷企业三方签订协议确定”。也就是说，如果出版社委托，民营可以支付印刷费，印刷费用有望可以计入民营企业的成本。

我们常说，我们国家用几十年走过了别国几百年要走的路。企业是最具创新的主体，往往走在时代的前列；而政策需要有一定的稳定性和连贯性，有时会滞后于生产力的发展，这也是我们不断进行改革的原因。改革的本质，是寻找和构建一种更有效的制度形式，使其更适应和促进生产力的发展。

免征增值税，对产业发展无疑是锦上添花的好事。与此同时，理顺产业的内在流程，则是产业健康发展更深层的动力。

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